中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望汪三贵，殷浩栋，王瑜.摘要回顾自新中国成立以来中国扶贫开发的五个阶段特征，概述政府主导的专项扶贫措施，从最初的产业、教育、移民搬迁拓展至包括社会保障、健康、生态等在内的综合扶贫措施，并分析当前精准扶贫面临的实践困境。研究认为，经济新常态为精准扶贫带来了外部挑战，机制不完善、基层治理能力不足以及精准识别与帮扶的实践困境制约了精准扶贫工作的开展。通过强化资金投入机制、基层治理能力和群众受益机制来完善精准扶贫机制，是未来推进扶贫工作的必要选择。关键词：扶贫开发，精准扶贫，实践困境，治理机制新中国成立以来，农村贫困人口大幅减少，特别是改革开放之后，中国的扶贫开发基于自身的体制和制度优势，以大规模的专项扶贫措施为主要手段，减少农村贫困人口近７亿，形成了烙有中国发展特色的减贫路径。本文试图系统回顾中国扶贫开发的历程，总结专项扶贫开发的做法和经验，并分析当前精准扶贫阶段所面临的形势和挑战，为到2020年实现精准脱贫、全面小康的政策路径选择提供参考依据。---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---一、中国扶贫开发的历程学术界对于中国扶贫开发的起点存在争议：一种是以建国为始点，将社会发展进程视为中国扶贫历史进程的一部分；另一种是以1979年为开端，因为体制改革推动了农村快速发展，使贫困人口大幅减少。扶贫事业属于民生工程，与贫困人群福利相关的各项措施应当被视为扶贫历史进程的一部分。要理解中国的扶贫开发成就和问题，不可能完全撇开体制转型和发展的大背景。因此，本文对于中国农村扶贫进程的归纳论述以新中国成立为起始。(一)收入分配和社会发展减贫(1949—1978年)1949年新中国成立后，政府通过行政手段对社会资源进行再分配，以包括土地改革、公社化运动的社会制度改革，切断了产生贫富差距或两极分化的经济根源，通过平均收入分配、改善基本教育和健康，有效地消除了极端贫困现象。期间，中国开展了大规模的基础设施建设，改善了农村交通条件和灌溉设施；开展了小规模的救济扶贫，初步建立了以社区为基础、以“五保”制度和农村特困人口救济为主的社会基本保障体系；在全国建立了农村信用合作体系，发展了农村基础教育和农村基本医疗卫生事业，使农村教育水平大---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---幅提升，健康状况明显改善。这一时期，中国减贫行动的逻辑在于：通过综合性的制度变革调整社会生产关系，发展农业生产和农村经济，以平等的收入分配、普惠的基本公共服务和基本的社会保障缓解全社会的极端贫困问题。然而，由于经济体制的不合理导致了严重的激励问题，加上为了工业化牺牲人民的基本生活，使基本消费品生产严重不足，未能形成大规模减贫的物质条件，因而没有从根本上改变农村和农民的贫困状况。(二)体制改革主导的农村扶贫(1979—1985年)自1979年中国开始对农村经济体制进行重大改革，改革开放与扶贫工作得以同步进行。首先，以家庭联产承包经营制度解放和发展农村生产力；其次，建立起以市场化为取向的农产品交易制度，提高农副产品的收购价格，改革农产品购销和流通体制，激发了农民的生产积极性，提高了土地产出率。除了借助体制改革推动脱贫外，中国还实施了一系列帮助贫困地区和贫困人口的政策措施。如1980年设立“支援经济不发达地区发展资金”，专门用来支持老少边穷地区的经济发展；1983年组织实施“三西”（定西、河西、西海固）地区扶贫开发计划；1984年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》提出帮助山区、少数民族聚居地区和革命老区根据地、边远地区的人民首先摆脱贫困；1984年专门设立以工代赈资金，帮助贫困地区加快基础设施建设。这一阶段，农村改革和扶贫政策的实施不仅直接促进了部分极端贫困地区的经济发展和生产生活条件的改善，也为后来实施大规模的农村扶贫开发计划积累了经验。农村贫困人口总数从2.5亿减少到1.25亿，由占农村总人口的33％下降到14.8％。(三)解决温饱的开发式扶贫(1986—2000年)中国从1986年开始实施有计划、有组织的农村扶贫开发...