党内法规制度体系内涵探析秦中瑜摘要：在党的制度建设中，党内法规制度建设是一个非常重要的领域，它体现了中国共产党人运用法治思维管党治党的理念和能力，为实现制度治党提供了强有力的支撑。新中国成立以来，我国党内法规制度体系不断进步完善，認真把握党内法规制度体系的实质内涵，对于加强党内法治化建设、全面从严治党、提升我党治理能力和治理体系的现代化水平具有十分重大的意义。Key：党内法规制度体系;党内法规;法治党的十八大以来，以为核心的党中央领导集体对党的建设提出了更高、更严的要求。其中，党内法规制度建设成为党的制度建设的重点领域和全面从严治党的重要抓手。一方面，党内法规制度建设与依法治国、建设社会主义法治国家的理念相一致;另一方面，它又与依法执政、全面从严治党的要求高度契合。党内法规制度体系与国家法律体系相辅相成，统一于中国特色社会主义法治建设的伟大实践之中。为此，我们有必要对党内法规制度的相关概念进行探究，在准确把握其实质的基础上不断完善党内法规制度体系，使其更好地助力于新时代党的建设和法治中国的建设。在阐述党内法规制度体系的内涵之前，必须先搞清楚这个概念的核心——党内法规的含义。只有把这个核心问题搞清楚，才能系统地把握党内法规制度体系内相关概念的内涵。同时，我们还应该明确党内法规制度体系与国家法律体系之间的联系与区别，二者统一于中国特色社会主义法治体系建设的伟大实践，体现了依法执政和依法治国的有机统一。准确把握二者的联系与区别，有助于我们认清“党大还是法大”这样的伪命题，更好理解其重要意义。一、党内法规党内法规作为一个政治学概念最早是由毛泽东同志在1938年提出来的。当时，为了避免再次发生类似于张国焘的严重违纪事件，毛泽东同志在中共六届六中全会（扩大）上指出：“为使党内关系走向正轨，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[1]但“党内法规”这一概念在当时并未固化沿用下来，它只是一种政治性和习惯性的表述，其含义并不等同于我们今日所说的党内法规。接着在1945年的中共七大上，刘少奇同志作了《关于修改党章的报告》，他在报告中提出了“党章”和“党的法规”的概念，一定程度上指出了党内法规的范围[2]。邓小平同志也曾提出过“党规党法”的概念，在党的十一届三中全会上，他曾明确指出“国要有国法，党要有党规党法”。[3]揭示了国家法律和党内法规在国家发展中的重要地位。在此之后，“党规”“党法”等概念作为一种约定俗成的政治表述经常出现，但却难以用一个清晰的概念来准确界定。直到1990年7月，党中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，“党内法规”的概念才有了一个较为明确的规定。2013年5月，党中央修订了1990年7月制定的《暂行条例》，发布了正式的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），其中，“党内法规”的概念基本沿袭了《暂行条例》里的叙述。《制定条例》第2条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。[4]至此，这一论述结束了关于党内法规概念的探讨争议，并成为现阶段比较权威规范的官方界定。从内涵上来看，这一概念包括了三层内容。第一，明确了党内法规的制定主体，即只有具有一定层级的党委才有权制定党内法规。第二，明确了党内法规的调整对象，它包括党组织的工作、党组织的活动和党员行为三个方面。第三，明确了党内法规的表现形式，它表现为党内的一系列规章制度，是抽象的、可以反复适用的规范总和。从外延上看，党内法规主要有两种呈现形式，一种是具有规范条款的系统表述，如党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则;另一种则没有规范条款，而是以各级党委在履职过程中制定的决定、通知等规范性文件的形式呈现。[5]这两种形式互为补充，共同推进党内法规制度的发展。二、党内法规制度体系诸多的党内法规制度汇合在一起便形成了党内法规制度体系。我党提出了“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”...