征地留用制度健康运行的模式选择与创新对策研究摘要：以留用地保值、增值，并实现留用地收益的合理分配为出发点，通过对现实中五种典型的征地留用模式和约束因素分析，找出其中存在的问题和对策。关键词：征地留用制度；模式选择；约束因素；实施对策：F301文献标志码：A：1673-291X（2015）09-0034-02村集体如何才能经过经营管理，使留用地保值、增值，并实现留用地收益的合理分配就成为社会的焦点问题。现就不同留用地的开发模式加以比较，找出留地安置政策存在的问题，并提出相应的对策。一、征地留用制度基本特征分析随着我国城镇化建设的加快，城市周边的农地大量地变为城市建设用地，为数众多的农民也因此而成为市民，如何安置和补偿失地农民成为一个突出的社会问题。经过广东、福建、浙江、湖南等地多年的实践，已经形成为一种较为有效的模式――留地安置。从实践效果来看，征地留用制度使农民的实际补偿得到了更好的保障，较好地缓解了由于城市建设征地而产生的矛盾，成为全国范围普遍实施的一种安置政策，但由于政策连贯性、管理标准、台账管理等相关制度不健全，各地不同程度地出现了失地农民留用地拖欠现象。如广州市市辖区从1992―2007年的十五年间存在留用地历史欠帐的有273个村，面积达13361亩[1]。南京大学金晓斌博士认为，留用地制度的基本特征表现在留用地权属类型、利用方式、留地用途、留地比例和收入分配五个方面[2]。1.留用地权属类型。目前，留用地有实物留地和建设用地指标留地两种类型，这就使其权属性质分为留用国有土地和留用集体土地两种类型我国多数地区采用的是留用国有土地的方式，即在城市规划时预留一部分土地供失地单位和农民经营二三产业。但也有少数城市采有留用集体土地的方式，既在征收土地时，没有土地征收手续，只有农地转用手续。2.留地利用方式。从利用方式上来看，当前的征地留用地有村集体主导型和政府主导型两个类型。村集体主导型是指以村集体的形式来开发和经营留用地，而政府主导型留用地则是在村集体不能独自完成开发时，由主导完成开发建设。3.留用地用途。即留用地是用于工业、商业、住宅还是公益事业。4.留用地比例。即在留用地安置计划当中，第二、三产业用地面积的比例，这在全国来说没有统一规定，都是因地制宜地进行核定。如温州市是按7∶3的比例来执行，而长沙市则按每人55m2比例来计算生活安置留地指标，按6%～10%的比例安排生产安置留地指标。二、各地典型的征地留用模式分析1.杭州模式。杭州征地留用模式的探索开始于1998年，主要标志是《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》。在该《规定》当中提到在撤村建居的过程中，村集体可按不超过10%的比例预留集体经济发展用地，并从土地用途、比例、利用方式、开发主体、土地权属、权益分配等六个方面来对留用地做出的规定。1999年4月23日，杭州市政府办又出台了《关于杭州市“撤村建居”集体所有土地处置补充规定的通知》，第一次明确提出了10%留用地制度，并要求严格执行相关规定，确保留用地用途不变，确保留用地权属不变，留用地进行非农建设时不收取各项规费。2.温州模式。温州市政府从鼓励失地村和失地农民发展第二、三产业为出发点，提出按比例为被征地村预留安置用地的做法。具体计算方法是，每征地1亩，一、二、三类地段的返回面积为120m2、100m2和80m2，留用地第二、三产业之间的分配比例为7∶3；当安置用地全部用于发展第三产业时，返回面积调整为45m2、40m2和35m2。对二产返回用地和容积率不超过1.5倍的三产返回用地政府不收取土地出让金。3.上海模式。上海市于2005年起在郊区、农村推行集体留用地制度，使得农民开始长期享受土地和集体资产所带来的收益。其具体操作方法：（1）以村为单位，按转化为建设用地土地面积5%～10%的比例为村集体预留土地（各县、区可根据实际情况加以调整），实行一次规划选址、分期实施的办法。如果在城市总体规划当中，村里的土地全部规划为基本农田，乡镇应按5%的比例从各类工业园区中为其调剂留用地指标。（2）留用地的选址应按照土地利用总体规划和城市总体规划要求，应该以有利于集体经济发展为出发点，遵循“统一布局、...