试论中国水环境的河长制流域治理模式运作逻辑、现实问题与完善对策张沐华摘要河长制最初产生于领导督办和环保的问责，经过长期探索和制度创新，逐渐发展成为一种以党政主要领导为责任核心，以科层建制与属地原则相结合的承包制，体现了压力型体制下的目标责任管理运作逻辑。本文通过回顾河长制治理的历程，根据国家指导意见和实施方案，立足中国本土的实践，积极发掘河长制流域治理模式背后的运作逻辑，在此基础上，从目标确定与责任分解、组织架构与资源配置、协同行动与行政吸纳、绩效考核与责任追究四个环节，检视水环境河长制流域治理模式存在的现实问题，并提出了优化治河权责体系、增强配套制度供给、推进治理工具创新、积极培育社会资本、不断完善激励机制、加强动态过程监管的对策建议。关键词河长制目标责任制运作逻辑现实问题完善对策：D922.6：ADOI：10.19387/jki.1009-0592.2020.02.069一、问题的提出在工业化和城市化快速推进过程中，河水跨域特质所引发的治理结构碎片化问题，严重制约了国家生态文明建设的步伐。面对行政区划与流域治理之间存在的制度阻梗，党中央和国务院颁布了《关于全面推进河长制的意见》。从两年---本文于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---推进情况来看，总体取得了一定成效，但这一模式在治理目标和现实绩效之间仍然存在着距离。对此，学术界需要积极发挥智库的优势。从已有文献来看，学者们一般通过运用西方前沿理论，对河长制流域治理模式进行系统分析。这种研究思路具有一定的借鉴意义，但容易陷入用西方理论阐释中国本土实践的困境。因此，本文反其道而行之，通过回顾河长制治理的历程，在国家指导意见和实施方案的基础上，立足中国本土的实践，积极发掘这一治理模式背后的运作逻辑，检视河长制流域治理模式存在的现实问题，并提供了进一步完善河长制治理的对策建议。二、河长制流域治理模式的实践历程2007年无锡市爆发了太湖蓝藻事件，造成了自来水污染和饮水短缺的问题。面对突发饮用水的公共危机事件，无锡市出台了水质目标责任考核办法，规定由当地党政主要领导担任河长，负责辖区内的河水环境的保护管理工作，并将河水检测结果纳入政绩考核。鉴于无锡市取得的显著效果，天津、浙江、福建、北京、海南等省市相继出台了管理办法，将地方主要党政领导任命为河长，在辖区范围内推行河长制。2016年12月，根據党中央的战略部署，中央办公厅和国务院办公厅联合颁布了《关于全面推进河长制的意见》，对河长制的全面推行提供整体政策框架，要求在全国范围内推进河长制。由此可见，河长制作为一项地方政府实践探索，首先在经济较为发达和河水资源丰富的省市得以推行，随后扩散到一些河水治理政策需求较大的城市，而其他省份对于河长制的推行，主要是到了中央指导意见发布之后。三、河长制流域治理模式的运作逻辑（一）目标确定与责任分解从实践历程来看，河长制最初是从领导督办和环保问责制中所衍生出的，经过长期探索和制度创新，逐渐发展成为一种以党政主要领导为责任核心，以科层---本文于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---建制与属地原则相结合的承包制，体现了压力型体制下的目标责任管理运作逻辑。在压力型行政体制下，其实现形式主要是通过自上而下的途径，将上级确立的行政目标进行细化分解，并将主要任务和具体责任一并打包给下级机构和主要负责人，实现了行政压力的传导。（二）组织架构与资源配置在推行河长制的过程中，按照行政级别，成立了省市县乡四级河长，并成了专门组织机构负责协调相关事务。从理论上来讲，这一组织架构是在不改变原有科层建制的基础上，围绕特定问题而组建起来的任务型组织，具有临时性和非权威性的特征，其行政效能的发挥很大程度上取决于主要领导的行政等级和个人威望。资源配置作为组织运作的物质基础，对组织目标实现也具有重要支撑作用。（三）协同行动与行政吸纳河长制很大程度上取决于领导监督和纵横两方面的权力运作机制。一方面，党政领导借助行政指挥链条，能够迅速实现纵向的层级节制，另一方面，党政领导借助职务权威和分管领...