城乡统筹视域下的地票制度完善研究摘要：从级差地租的角度思考，地票制度不是市场经济行为，而是政府财政的再分配。地票制度的转移支付性质，决定了其市场化之路不可能走得太远。从土地指标生产过程和农民建新拆旧实践看，地票制度的成绩是以土地为媒介的转移支付，为农村公共品供给和农民生活改善提供了基础。地票制度的问题是对新村居民点建设不够重视，对村庄的生产性特征不够关注，对农民的社会福利思考不多。以规划和基础设施建设为主，实现农村资源输入与农民参与积极性相结合，地票制度可以在城乡统筹上走得更远更好。关键词：城乡统筹；地票制度；土地性质；农村规划：F311文献标识码：A：1009-9107（2016）05-0049-07重庆市2007年批准成立统筹城乡试验区后，就在“统筹城乡、协调发展”上做了各种探索。为实现“大城市带动大农村”的目标，重庆市以“户改”“土改”“房改”作为改革突破口，其中，“土改”以地票交易为基础。本文拟以重庆秀县调查为基础，廓清地票制度的性质，探讨城乡统筹的合理路径。一、问题的提出按照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第18条规定，地票是指“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设用的用地指标”。源于地票交易实践的显著绩效及相较于增减挂钩的制度创新，学界对地票制度的要素组合模式和产业集聚优势进行了研究和探索，一方面从战略高度给予高度评价，一方面从制度完善的角度指出实践中的不足。我们依据研究内容和旨趣的差异，将地票制度研究分为以下三个方面：1.地票的制度主义研究。相关研究认为，地票制度承袭了增减挂钩指标置换的基本理念，但在制度设计、空间置换、农民自主等方面都要优于增减挂钩。具体说来，它优化了土地和产业要素组合机制，使土地级差收益得到充分实现[1]3437[2]。而作为改革措施，地票制度存在耕地保护、农民权益保护、国家宏观调控等风险[3，4]。2.地票性质功能的研究。相关研究认为，地票是一种指标象征，一个权利代表，具有特殊的法律性质[5][1]7071，地票在协调城乡土地市场，完善耕地占补平衡，促进缩差共富等方面，发挥着重要的作用。完善农民权益保障机制，发挥政府管理服务职能，健全地票利益的分配机制，是促进地票制度良性发展的关键[6，7]。3.地票交易机制的研究。相关研究认为，地票交易的实质是土地发展权转移，地票交易不仅会造成土地流动的“马太效应”，而且存在价格操纵、收益分配不明、政府权力寻租等问题[9，10]。从地票福利最大化目标考虑，应该在定价政策和收益分配上深入研究，以充分发挥地票交易的权利化、市场化功能[10，11]。主流研究深入地票制度实践的各个方面，较为完整地展示出地票制度的现状特点，其问题是对地票制度性质的讨论不够深入，对地票实践的成绩和问题分析不够接地气，主要表现在三个方面：（1）对偏远农村土地增值的社会后果讨论不详，对地票交易的经济效益有较强价值预设；（2）英美土地发展权的制度环境与我国相差较大，若从级差地租的角度考虑，移用土地发展权存在水土不服问题[12]；（3）对土地指标的生成过程不予讨论，对农民建新拆旧的实践不予探讨，对地票制度的性质不予深入分析，以市场逻辑教条化切割地票制度，提出的改革建议易偏离实际。有鉴于此，笔者在此重新梳理地票制度的性质，以经验为基础指出地票交易的成绩和问题，并尝试提出以地票为媒介的城乡统筹路径。二、地票制度性质的再认识《土地管理法》将我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。由于土地分别属于国家所有和集体所有，因此建设用地又可分为农村建设用地和城市建设用地。农村建设用地依据具体利用情况又分为农村宅基地、乡镇企业建设用地和乡镇公共设施、公益事业用地。土地类型不同，用途会有差别，价值也不一样。无论是农用地还是建设用地，都有绝对地租和级差地租，地租由土地产品的价格决定，农用地的地租于土地要素发挥的作用。土地肥瘦与区位条件的不同（级差地租I），连续投资土地引发的劳动生产率不同（级差地租II），土地价格就会有较大的差异[13]...