诠释公共政策与制度因素的关系内容摘要本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。认为：制度制约政策，制度对政策是真包含关系；同时，政策的特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。另外，本文还认为：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的；在一项制度已经完全成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种影响对制度的冲击力相当大。引言1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用？为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策？事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系；第二部分是公共政策对制度的影响；第三部分则探讨政策主体对制度的作用。一、制度制约公共政策在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制...