地方政府土地违法行为的治理与制度创新摘要：我国土地管理法律法规中有关地方政府的义务规定欠缺，权力监督不足，责任体系不完善，以致地方政府土地违法行为得不到有效控制。解决的方法是更新治理的理念。新的治理(公共治理)包括公共协商、权力合法、组织协作、回应等观念。它可以改变制度的价值取向，弥补义务规定不足，实现权责的一致，转变传统的监督方式，从而解决因制度缺陷而导致的地方政府土地违法行为失控问题。土地利用中的公共治理观念的建立，还需要一些配套制度，如权力平衡机制、绩效评估机制、责任机制、权利保障机制等的实施。关键词：地方政府；土地违法；治理；制度创新：D922．301文献标识码：A：1671-0169(2009)02-0053-05目前，从涉及违法的用地面积来看，地方政府为违法主体的案件，用地面积为80％，公民、个人或者企业违法占地的面积是20％。因此，为了维护土地利用的秩序，我们不仅需要对违反土地法律法规的被管理者追究法律责任，更应当对违反法律法规的管理者追究法律责任。有鉴于此，笔者试图引入治理的新理念，以实现土地违法行为治理制度上的创新。一、地方政府土地违法行为治理的制度评价我国现行的土地管理法规中，对土地违法行为的治理采取的是设定权利义务、监督权利义务的履行，并对违反义务的行为追究法律责任的形式来实现。由于法律制度在管理者的义务规定、权力监督和责任体系上存在缺陷，导致对地方政府土地违法行为的治理没有取得预期的效果。具体表现在以下几个方面：(一)义务规定欠缺任何行政权都有一定的界限，如主管事项、时间、地域和级别的限制等，行政职权总是与行政职责同时产生并相对应而存在。我国土地管理法规在对地方政府权利(职权)义务(职责)设置上，没有考虑权利义务之间的相关性，导致权利义务设置的偏差。具体表现在：(1)义务规定少。在各级政府与土地利用者的关系中，政府是管理者而土地利用者是被管理者，因此法律法规偏重规定行政相对人的义务，而对各级政府的规定多是职权。(2)义务(职责)与权力不对应。在土地管理法中，在授予地方政府某些行政职权时，没有规定权限范围，或者虽规定了一定的权限范围，但对上下级职权职责不作划分或划分不清。(3)义务规定不具体。违法行为的认定以法律规定的义务为基础，但是法律法规中有关地方政府义务不明确。如土地管理法第35条中的土地荒漠化、盐渍化、水土流失等概念，不同的人有不同的理解，而且土地荒漠化、盐渍化、水土流失有一个变化的过程，地方政府是否履行义务难以判断。(二)权力监督不足---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---我国土地管理法规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查的权力。然而这种监督存在很多不足之处：(1)监督主体的权力缺乏独立性。虽然垂直管理体制试图切断土地管理部门与地方政府的联系，但是在实践中受到财政体制的影响，土地管理部门难以独立行使监督权力。(2)监督主体与被监督主体的权力不对应。土地管理部门、土地监察部门的监督权力(只有调查和建议权)与地方政府的权力不对应，缺乏制约被监督者权力的权力。(三)责任体系不完善我国目前对管理者责任追究上的不足主要表现为：(1)责任主体不全面。重视追究公务员个人责任，而轻追究政府及其职能部门的责任。(2)责任受体(追究责任的主体)不配套。有上级土地行政主管部门来追究下级政府机关及其职能部门的责任，但是没有自下而上的、对政府及其各级部门的责任追究。(3)责任内容不严密。主要表现为：重作为行为的责任轻不作为行为的责任，如非法批准征用、使用土地直接负责的主管人员和其他责任人员需要追究责任；重具体行为的责任而轻抽象行政行为的责任，如重视非法征用和批准使用土地的责任，忽视土地利用规划和分区的责任。(4)责任构成不完善。法律责任与纪律责任、道义责任界限不清，往往以纪律责任、道义责任代替法律责任。行政责任与刑事责任界限不清，导致实践中重行政责任轻刑事责任，以罚代刑。处罚与责令改正的关系没有理清，重罚款轻改正，非法用地通过罚款合法化。二、治理概念的发展及其在土地管理中的运用治理指的是一种...