村头官僚、政策变通与乡村政策的实践逻辑——村干部政策角色的一个解释框架刘祖华（湖南师范大学公共管理学院，长沙410081）【摘要】通过若干农村政策执行案例的解读，分析村干部在执行国家政策中“村头官僚”角色的生成理路与行动逻辑。由于国家对乡村组织功能的双重定位，村干部在政策执行中事实上处于“第三领域”的自由政治空间，使其从忠实代理人角色向追逐自我利益最大化的“村头官僚”角色蜕变，他们通过政策规则的利益化、政策价值的权力化、政策认同的村庄化，解构和重构了国家政策的文本逻辑，导致了国家政策在乡村社会的执行扭曲要实现村干部政策角色的正确回归，一方面应加强对村干部政策执行行为的监督和约束，保证国家政策在农村的贯彻实现，另一方面应完善村民自治制度和乡村治理制度，实现基层政权的现代公共性转型，使国家政策执行更具活力与绩效。【关键词】村头官僚；第三领域；政策变通；利益政治一、“歪嘴和尚”的隐喻与迷思在农村社会，国家主要通过政策的制定和实施来实现政治整合与公共治理。政策指导着农村生产的开展和生活形态的构造，并最终决定着包括物质财富在内的各种资源的分配方式、过程与份额。村干部作为国家的基层代理人，是国家政策输入到农村社会的重要中介载体，所谓“上面千条线，下面一根针”。他们在政策执行中扮演的角色影响甚至决定着国家政策在农村地区的成功与否。因此，对村干部在政策执行中的角色状态进行解读，就成为我们观察国家与乡村社会关系的一条重要理论路径。国外公共行政学者很早就开始关注基层官僚在政策执行中的作用以及他们拥有的自由裁量权问题。1977年李普斯基提出“街头官僚”概念来形容政策执行官员的角色。\[1\]街头官僚是指那些处于最前线的直接和公民打交道的政府工作人员。在现代福利国家，这些工作人员控制和管理着许多公共资金，他们的行为直接影响许多公民的生活福利。与大多数组织中的低层职员不同，街头官僚直接决定着对公民的惩罚和奖励，在决定机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时，拥有相当大的自由裁量权。在执行过程中他们不断地做出大大小小的决策，这些决策涉及某些法律或者规则的运用，有时还涉及这些法律或者规则的解释。他们会运用手中的自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使他们的工作变得容易和安全，他们可能利用自由裁量权来为自己的个人利益而不是公民的利益服务。当他们作为受命执行的“制度设计角色”遭遇其作为利益相关者的“现实角色”时，就会在有意无意之间发展出一整套针对上层管理者和服务对象的“应付机制”，影响了他们与服务对象的互动品质，从而影响政策目标的顺利达成。对中国农村的研究表明，村民自治的推行使村落家族文化得以回复和扩散，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，使国家意图在基层社会的贯彻出现了“村梗阻”现象。中国农村的许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。一种选择性的政策执行模式已经在中国的乡村中形成。村组织利用体制缝隙制定和实施的土政策，扩大了村庄政治权力，冲击着国家政治整合乡村的权力基础。在乡村调查中，我们也经常听到农民抱怨“好经让歪嘴和尚念歪了”。“歪嘴和尚”的乡土隐喻生动勾勒出转型期基层干部的政策角色，也引出了我们的理论迷思：这些村干部为什么能够将“好经念歪”？他们是怎样把“好经念歪”的？他们又是怎么让农民最终接受这些“念歪的好经”？换言之，政策的实践逻辑是如何解构和重构政策的文本逻辑的？按照韦伯的理解社会学方法，研究者只有真正进入“他者的世界”，通过理解的方法，将“解释性地说明”和“说明性地解释”结合起来，才能达到对“行动的主观上意指的意义”及---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---其背后人们信念和价值观的理解。\[2\]本文希望通过对农村调查案例的“说明性地解释”，把村干部的政策行为置于当事者“意义世界”和国家政权建设的语境之中，来“解释性地说明”这些“歪嘴和尚”的生成理路与行动逻辑，以期建构一个关于村干部政策角色的解释性框架。由于这些政策行为及其...