剖析制度规则及行政伦理对权力滥用限制柯武刚和史漫飞在《制度经济学》序言中说:“现在,人们越来越认识到,欧洲人能创造出现代技术文明的原因就在于他们开发并贯彻了一套人类交往的规则,它抑制了机会主义和权力滥用,这些规则被称为‘制度’”[1]。这里他们强调是被人们称为“制度”规则的巨大能量。从目前中国公共行政制度建设还很不完善的意义上说,制度是很重要的,但这只是条件。因为再好的制度也要靠人去执行,执行者的状况在很大程度上决定了执行的效果。具体到公共权力滥用问题,目前,我国预防公共权力滥用规定不能说少,但公职人员越界行使权力的现象却是公务员管理中长期存在的。原因是多方面的,制度不完善是一个重要方面,行政伦理缺失也是不容忽视的重要因素。本文对公共权力滥用的深层原因作简单分析,并从制度设计中行政伦理安排的视角,对如何制约公共权力滥用问题作初步探讨。一、政治的恒久话题:对公共权力的监督与制约伴随着人类社会的发展、国家的诞生,国家就集社会管理与阶级统治于一身。国家权力与个体权力、社会权力的矛盾成为政府权力运作中的主要矛盾。从本质上看:个人权力需要政府权力作为制度确保以兑现;但政府权力的运作与实施又在一定程度上无疑会成为“掠夺之手”,侵犯到个人权力与切身利益。提倡政府不加干预的“守夜人”及缩小政府权力的“有限政府”的观点都是历史上政治家们提出的解决问题方案,但历史的检验已经说明这些方案都不是万能法则。政府权力的运作必须与时俱进,特别是对于有着“万能政府”色彩的中国政府来说,如何随着社会发展而作出符合变化的改变,按“依法治国”的准则来行使政府权力是个亟待解决的重大核心问题。[2]在中国,公务员是国家的公职人员,是行使人民政府职能的具体体现者,他们的性质和地位决定了其自身要为社会发展、确保社会的安居乐业发挥具体积极作用。公共权力是权力的一种,公职人员是一种行使行政权力的人员。众所周知,行政权的实施范围能够统治整个国家的内政外交一切事物,具有国家强制力保障行使的性质,决定了它既是与公众切身利益密切相关的一种国家权力,又是动态、最容易违法或滥用的,不易被监控的一种权力。政府权力不仅有“影响及控制他人作为的力量”,更有可能成为谋取私利的手段,因此必须对行政权加以有效的制约和监督。古希腊哲学家柏拉图曾一针见血的指出:“一个国家法律处于从属地位,这个国家就可能没有了权威或一定要覆灭。……如果一个国家的法律在官吏之上,这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”其弟子亚里士多德进一步完善了这个“法律问题”,认为,法治的两个条件或标准是“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[3]明确提出“依法行政”原则的是在资本主义社会初期建立的制度。其特点是:突破了只把“法律问题”作为理论探讨的局限,主张“所有权力都必须通过法律赋予,否则行政机关不得享有行使任何权力,与此同时,所有权力都必须经过法律的制约和控制”[4]。强调“管得最少的政府就是最好的政府”。与其相反,凯恩斯提出了“要求政府全面能动地介入经济和社会管理”的积极干预理论,在垄断资本主义时期得到了普遍认可,推动了依照法律行政不再局限议会立法,政府的行使权力开始扩大的做法。“积极干预理论”无疑是一个转折点,挑战了传统行政理论,强调了公共行政制度如果只注重结果而不关心人权,就会导致专制与压迫的出现,推进了二战后诸多国家纷纷加强对行政权的控制。关于权力滥用,英国历史学家阿克顿有一名言:不受制约的权力必然导致腐败。权力与腐败的内在联系是由人性的弱点和权力的本性所决定的。对权力的制约,对人的价值体系与行为进行规范成为制度设计的最基础前提。基于西方自利基础上的各种理论预设可为我们提供一些启示。二、自利的凡人:对公共权力的监督与制约的理论预设理论预设不仅是自然科学研究常常采用的方法,往往也是社会科学研究的内在前提。在经济学中,“性本恶”的“经济人”、“性本善”的“自我实现”、“X与Y”、“资源稀缺”等著名假设,构建了经济与管理学理论基础。在政治科学中,“社会人的设定”、“人的权力”、“理性的限度”等理论为制度设计存在...