新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型摘要：新户籍制度改革的着力点不在于将户籍与各种社会福利剥离开来，而是赋予常住人口依据居住证享有更多社会福利的资格，事实上强化了户籍制度的社会治理功能。通过“社会治理论”的视角来理解新型户籍制度的功能可以看出：我国户籍制度功能转型的主要内容是从以工业化为目标的社会管制制度，转变成一种以新型城镇化为导向的社会治理制度；新户籍制度的主要功能是在城镇化的时代重建社会秩序、完善国家治理体系，具体体现在引导人口流动、完善地方社会福利分配和支撑地方社会治理等方面。关键词：户籍制度改革；新型城镇化；居住证；社会治理：D631.42；C913文献标识码：A：0257-5833（2015）02-0078-11问题与分析框架旧的户籍制度确立于1958年，新的户籍制度预计建立于2020年，因此，本次户籍制度改革将是一次跨越60多年历史的制度转型，意义重大。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）应是这个转型过程中最具系统性的文件，《意见》提出：“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为核心、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”然而，这种“新型”的户籍制度并没有取消户籍，在保留了户籍制度的同时还增加了居住证制度；在保留了户籍制度与地方性社会福利挂钩的同时，也将居住证与地方性社会福利的享受资格挂起钩。这样的改革思路引发了很多的讨论，有乐观有失望。本文的问题是：对于当代中国户籍制度的核心功能能否建立新的理解方式？以期发展理论与现实之间更加多元的关联。目前，对于旧户籍制度主要功能的解释，学术界主要是从户籍制度与工业化导向所需要的人口与社会管制的角度展开的，而对于新户籍制度改革的对策和期待主要是着眼于如何给予人口流动更大的便利。如果把对旧户籍制度功能的主要分析框架简称为“社会管制论”，对于新户籍制度功能的期待可以概括成“自由流动论”。现在看来，“自由流动论”并没有建立足够的解释效力以接替“社会管制论”对我国户籍制度功能的理解。“社会管制论”立足于户籍制度的形成史。建国以来的工业化导向极大地塑造了我国的基本社会经济制度，形成了城乡二元分割体制，包括城乡分割的人口管理制度和福利分配制度。一种经济战略之所以能如此彻底地影响到整体社会制度和结构，是因为这种工业化战略是在四个现代化的框架下整体推进的，也即工业、农业、交通运输和国防现代化，这可以认为是我国发展战略的第一次“四化同步”。蔡?P认为，1958年以后形成的户籍制度的出发点以及制度特征有两方面：限制农村人口流动、确保城市人口基本生活必需品和社会福利的供给。实际上，还必须谈到户籍制度的社会管制功能，1956年的第一次全国户口工作会议明确指出，户口的作用包括：“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。”这表明户口的社会管制功能包括：身份证明、统计和安全。确保城市和工业发展、限制流动以及社会管制可以视为前三十年户籍制度的主要功能，这些功能都与国家快速推进工业化的战略意图有关。这种人口和社会管制制度与计划经济体制相匹配，在事实上重构了一种工业化时代的身份社会，并沿着“家庭一出身一身份一秩序一控制一分配”的逻辑线索强化其结构和功能。随着市场经济改革的推进，这种身份制度越来越不适应社会经济发展的需要，被迫松解。随着人口流动的大规模展开，人的迁徙自由事实上获得了很大的发展，社会控制与户籍制度之间的关系也在趋于淡化，“社会管制论”已经越来越不能解释中国户籍制度的现实。但是，户籍制度的形式和内涵仍然在很大程度上继续存在，妨碍了人口的自由流动，出于改变这种现状的现实关怀，以及更新旧解释框架的学术目标，学者们对于改革后的中国户籍制度实践给出了新的解释和新的预期，由此形成了一种可以概括为“自由流动论”的分析框架和价值诉求。持这种观点的研究者希望，新的户...