我国休耕制度实施的体制性障碍与对策建议吕添贵吴次芳摘要：随着我国耕地轮作休耕制度试点工作的推进，体制性障碍已成为影响休耕制度连续性和稳定性的重要阻力。现行休耕制度试点问题主要集中在休耕政策与农业补贴政策目标矛盾，降低了休耕制度的吸引力;产权界定与休耕预期收益模糊，抑制了休耕主体的积极性;休耕市场化补偿机制欠缺，阻碍了休耕地的维护和改善动力;休耕监督与技术管理制度不完善，影响了休耕地的持续利用等。从休耕计划制定、休耕保障与技术相结合对休耕制度试点进行再思考，提出包括构建耕地保护计划与休耕计划的转换机制;推进多元化休耕保障渠道，稳定休耕农户预期;构建休耕推广路径，健全监督与养护管理机制。关键词：耕地保护;休耕制度;休耕主体;休耕地;体制性障碍;优化路径：F323.211文献标志码：A：1002-1302（2020）14-0324-04人均耕地少、耕地质量总体不高、后备资源严重不足，是我国耕地资源的基本国情[1-2]。耕地资源休养是很多国家和地区对土地采取休养生息、恢复耕地地力及农田生态保育的重要手段，休耕对于解决耕地后备资源枯竭、提升耕地产能、改善耕地生境至关重要[3-4]。因此，中央政府高度重视，在2016年提出《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》[5]。然而，由于休耕制度正处于推广试点阶段，从制度层面来看，休耕制度仅作为以一项公共政策得以实际展开，有关休耕补偿制度、休耕保障制度、休耕风险评估制度、休耕管理制度、休耕监督制度等尚不成熟，难以形成有效的休耕治理体系[6-7]。本研究在分析中国休耕政策实施存在问题的基础上，探讨休耕政策实施的体制性障碍，并有针对性地提出相应的对策措施，以期为实现我国休耕制度的有序推进提供借鉴。1休耕制度实施试点发展历程作为保护耕地地力、修复生态环境和调整农业结构种植的有效措施，休耕作为一项较成熟的耕地保护制度已在国内外大规模实施。如美国农地休耕项目、欧盟农业共同政策、澳大利亚夏季休耕、加拿大农业环境健康计划、日本农田休耕项目以及中国台湾地区稻米生产计划等[8]。同时，为应对我国生态环境脆弱敏感地区的耕地地力透支、土地污染、生态退化等问题，中央政府自2016年颁布实施休耕试点，选取我国地下水漏斗区、重金属污染区、生态环境脆弱区、地下水超采区作为休耕试点区域，主要分布在内蒙古自治区、辽宁省、湖南省等9个省（区），轮作休耕规模从2016年的41.07万hm2逐渐增加到2019年的200万hm2[5]，2020年预期达到333.33万hm2以上（图1）。为此，大规模的轮作休耕推广受到休耕主体的积极响应，不仅有效提升了耕地地力，促进农户种植理念更新，还可以提高休耕区域生态环境的承载力水平。由于我国休耕制度仍处于探索期，已有研究从休耕地选取、休耕補偿对象、休耕补偿标准、休耕地管护和休耕地后续利用等视角探讨休耕试点存在的问题，为科学辨识休耕政策障碍奠定了良好基础[6-8]。因而，休耕政策可作为一项公共政策执行，但休耕试点问题存在的背后更多是休耕体制性障碍所带来的表征。2我国休耕政策实施存在的问题休耕作为实现耕地保护与提升农户耕地保护积极性的重要工具，具有改善耕地质量和生态环境功能的重要特征，既有高度的人工管理的社会属性，又兼有耕地地力提升的自然属性[9-10]。然而，休耕作为一项公共性政策还处于试点阶段，休耕制度的推进缺乏自发性，也缺乏宏观政策的指导和引导，在休耕区域和试点规模迅速增加的同时，伴随着休耕政策的盲目性和随意性，表现出种种问题，进而制约着休耕政策试点的有序推进（图2）。2.1休耕补偿类型单一，且区域内休耕补偿不均衡由于耕地具有生产功能、生态功能和就业功能，目前中国休耕更多的是补偿休耕生产功能，方式多以货币补贴为主，而对于生态功能和就业功能缺乏补偿支持，未考虑农户其他补偿形式[11]。同时，对于休耕试点区域，休耕区域内补偿标准同样缺乏差异化，如重金属污染区、生态环境脆弱区的补偿标准分别是19500、12000元/hm2，而休耕试点区域内生态环境差异明显，休耕补偿标准缺乏区域差异，导致补偿不均衡，直接影响了农户休耕的积极性与主动性[12]。2.2休耕补偿以财政补贴为主，且休耕技术储备薄弱为保障休耕的...