县改市重启——反思和启示文/李力行城市的集聚能力需要得到足够认识，千万不能忽视小城镇集聚能力低的客观规律，以及小城镇人口继续向大中城市集聚的现状。行政主导的设市机制应该得到改变。2013年1月24日，民政部批准吉林扶余和云南弥勒两县改为县级市，此举被认为意味着停滞16年之久的“县改市”政策开始松动？“县改市”究竟是什么样的一种政策？在中国城市化进程中发挥了怎样的作用？为今天的政策制定提供了怎样的经验和教训？本文对这些问题进行一个简单的梳理。县改市政策的来龙去脉上世纪80年代初期，我国经济起飞的同时，人口流动迅速增加。农村居民涌入城市寻找就业机会，城市的工商服务业得到发展，基础设施向原来的城市边缘蔓延，常住在城镇的居民数量扩张，于是城镇化率得到提高。这种自然的经济规律，对以往抑制城市化的行政区划制度造成了冲击。在改革之前，我国在行政区划管理方面，沿袭了自封建社会以来的属地化分级管理模式，强调省、专区、县等“区域型”政府的行政权力，赋予给以经济职能为主的城市的独立性和自治权力并不高。也就是说，在城市和区域这一对“点”和“面”中，更加偏重“面”。城市要么被更高一级的区域型政府所管辖，要么自己就要承担管理广大的非城市区域的“面”上职能（地级市除了管辖若干个市辖区外，还要管理下辖各县；县级市本身需要管理几十个镇和乡；镇除了管辖镇政府所在地的社区外，还要管辖若干行政村）。那种只管理城市地区、城镇人口比重接近百分之百的城市，数量相当少。城镇经济功能扩张的同时，相应的要求行政权力和管辖范围进行扩张，于是就有了设立“建制市”、“建制镇”，或是将已有建制城镇扩大的需求。当时的行政区划政策制定者，面临两个方面的选择。一是面对自然的经济集聚过程，是发展小城镇好还是集中发展大中城市？这一选择，并不像今天一些人所认为的“城镇化是自然结果，政府应该少干预”那样简单。当时的整个制度，还留着计划经济时期的深深烙印。城市化中各种要素的流动、价格的变化，无一不受到政府政策的干预。因而政府的各种政策，也就必然会在客观上影响经济集聚，从而引导城市化的优先发展方向。到底优先发展小城镇还是大中城市，这在当时是一个绕不过去的选择。结果是，优先发展中小城镇在80年代初期成为政策主导思想。因而在县这个级别设立更多城市来适应人口和经济的集聚，成为优先的选择。从1983年至今，共新设立了超过430个县级市。而在1982年底的2133个县级行政单位中，才仅有133个是建制县级市。第二个选择是关于“整县改市”还是“切块设市”。上文已经提到，中国的行政区划管---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---理体制，是以层层嵌套的“区域”管理为基础，并不重视“城市”的独立性。加上对切块设市的行政成本的考虑，对集聚在“点”上拉大“点”和“面”之间城乡差距的担忧，以及对日后城市再扩张所面临的土地资源束缚的担忧，“切块设市”没有成为主流。82年以后切块设市案例极少(仅有25例)，其它的县级市，基本都是通过整县改市的方式设立。从浙江最早于1979年开始“县改市”算起,截止到1997年,我国县改市约420个之多，也就是说，大约五分之一的县级行政区域，在不到20年间实现了从县到县级市的改变。本文无意评价当初这些选择的优劣，因为当时决策者和专家所掌握的信息非常有限，而我们管理城市的能力也是非常薄弱的。事实上，以发展中小城镇为主的城市化政策，本身既考虑了大城市的拥挤和其他发展中国家的城市病问题，同时也针对小城镇集聚能力不足的担忧做出了设计，在准入门槛上做出了规定。设市的标准，在历史上有过多次变化，1955年、1964年、1984年、1986年和1993年都有调整，总的来说越来越看重原来该县的非农人口数量和比重、工业产值总量和比重，以及财政收入等。1993年出台的标准，按照人口密度分三个档次，详细列出了十几个指标。从这些标准的设立和调整过程来看，设市的规定显然是为了挑选出那些底子扎实、集聚潜力大的县，通过赋予其建制市的称号、权力，让其能够更好的吸纳人口和积聚资源，实现更快的经济发展，为居民提供...