城市化进程中的失地农民社会保障问题研究——对当前政策的反思与展望①摘要：本论文的研究目的是为改革和发展失地农民社会保障制度提供政策建议和决策参考。现有研究成果和政策设计在建制理念等方面缺乏清晰的规划，仍将社保制度简单地认定为征地的配套政策，割裂了土地制度、征地补偿与社会保障的联系。通过分析得出结论：完善失地农民的社会保障措施，应在确认其所拥有的特殊土地财产权的前提下，着力构建适应其自身特点的、灵活弹性的复合型社会保障政策框架。关键词：征地补偿统筹城乡发展复合型社会保障在普遍推进的城镇化进程中，失地农民的补偿安置等相关问题一直是近年来各方面关注的焦点和热点问题。“为失地农民提供一定程度的制度化保障”已被广泛认为是解决失地农民可持续发展问题的必然选择，但大部分理论研究主要体现在政治需要和社会稳定意义上的应急性，缺乏对制度本身长效机制建设的统筹考虑；大部分政策设计还仅仅关注征地补偿费用本身的分配问题，倾向于将社保制度简单地认定为征地与土地管理政策的配套政策，割裂了土地制度、征地补偿与社会保障之间的联系；对于为失地农民建立制度化保障的机理、模式、途径等具体问题亦缺乏有说服力的解释等。鉴于此，本文将对失地农民的征地补偿和社保制度建设等问题进行剖析，以期得出政策设计的若干决策基点。一、回顾与剖析：征地补偿制度的变迁梳理建国以来关于征地补偿政策的法律法规②，我国经历了土改平分、集体公有、农户承包等多次变革，分配关系随着土地和生产资料所有制及劳动组织的变化而改变，但唯一不变的是城乡二元的特殊的土地制度，即城市土地属于①本文是2007年度国家社科基金重大招标项目“建立覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架及实施难点研究——基于城乡统筹发展的视角”（林义，批准号：07政法047）和国家自然科学基金项目“失地农民社会保障体系的目标定位、成本测算与财政条件研究”（谢子平，批准号：70503014）的阶段性成果。②主要是：1953年《国家建设征用土地办法》、1958年《国家建设征用土地办法》（修订）、1982年《国家建设征用土地条例》、1986年《土地管理法》、1998年《土地管理法》（修订）、2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，以及1982年《中华人民共和国宪法》中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”；2004年3月14日公布实施的《宪法》修正案中将上述条款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---国家所有，农村土地基本属于农民集体所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。①特殊的土地制度和征地政策使得我们不能简单套用古典经济学家和马克思在资本主义私有制前提下所分析得出的结论，来考察失地农民的补偿和保障问题，但若把观察点放到农民土地承包经营权的实际性质上来，这个问题就不难理解。在政府完全垄断征地市场的情况下，农民维持生计和寻求发展的主要途径仍旧是依靠土地和劳动，特别在实行家庭承包制以来，农户近似取得“永久”的土地承包经营权和部分生产资料的所有权，他们独立劳动、自主经营，除了少量地租和赋税，土地所得归其所有，表现出极为明显的小农生产的特性。由于《物权法》等法律的出台，其所拥有的土地承包经营权已经逐渐由纯粹的“债权”逐渐转变为接近“物权”的本来面目，具有了土地所有权的部分权能，并由于其长期性实际上已经可以近似“收敛”为所有权性质的权利。这种特殊的使用权结构虽不能完全等同于真正的土地所有权，也并不能实现永续继承，但将其认定为近似于完全所有权的“特殊财产权”，并视作农民实际享有的“财产”却是合情合理的。同时，尽管名义上农村土地所有权仍归集体，形式上也还保留着集体经济，但集体经济条件下纯粹的按劳分配已几乎不存在，取而代之的是收入形式的多元化趋向：农业收入、非农业...