河南财经政法大学学报2013年第5期(总第139期)行政信访的功能分析徐继敏(四川大学法学院，四川成都610225)摘要：我国《信访条例》赋予行政信访政治参与、权利救济和怨情排解功能，而行政信访在实践中承担各种各样功能，其中主要功能是维持社会稳定，信访实践偏离了《信访条例》对行政信访的功能定位。政治参与应是行政信访的主要功能，次要功能是权利救济，监督行政与解决纠纷是信访的间接功能。我国应当根据行政信访的功能定位设置信访机构，将信访机构统一设置在人民代表大会内不符合我国国情，政府内部设置一个相对独立的信访机构是恰当的选择。应赋予信访机构主体资格，信访人可以针对信访机构不予答复的信访事项提起行政诉讼。关键词：行政信访；信访功能；信访制度；行政救济：D922．1文献标识码：A：2095—3275(2013)05—0135—07行政信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动①。我国信访存在社会公众信访热情高与信访问题解决率低的困境，信访案件的纠纷解决率仅为2％0。本应是一种柔性辅助制度的信访，事实上却成为最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济¨]。行政信访对司法权威及法治带来负面影响，很多群众将信访视为优于司法救济和其他行政救济的救济方式，出现了“信访不信法”的现象怛1。面对行政信访的现实困境，理论上出现了废除信访制度与改革信访制度的观点。主张废除者认为，就我国的宪法框架的发展趋势看，信访体制应该趋于淡化或消亡，其现有的绝大部分乃至全部功能，都应逐步由核心政制来承担，我国宪法创设的核心政制，从根本上说就是全国人大和地方各级人大旧J。主张继续保留信访者认为，信访制度之所以面临法治困境，陷入尴尬的境地，并非信访制度本身具有的缺陷所致，而是因为在实际运作过程中，信访制度承载过多的权利救济功能，并进一步破坏了司法的独立性和权威性。信访制度与法治并不相悖，信访制度作为公民政治参与的途径、权力监督的手段和权利救济的渠道有其存在的合理性和必要性，信访制度存在的问题完全可以通过改革予以解决HJ。在理论争论的同时，各地也推进了各种信访制度创新②。其实，信访并不是一种人治手段，行政信访本身是法治体系的一部分。我国行政信访实践存在问题，理论存在争议，其主要原因在于法律对行政信访的功能定位不清楚，未按照信访应有的功能设计信访制度。+收稿日期：2013—03—26作者简介：徐继敏(1965一)，男，四川内江人，四川大学法学院教授，博士生导师，法学博士。①参见2005年国务院通过的<信访条例>第二条。②如陕西省洛南县出台《信访工作程序)和<信访案件分流与卷宗管理程序规定》，建立信访工作领导责任制度、首办责任制度、矛盾纠纷排查调处制度、社会利益协调机制和信访工作联席会议制度。杭州市构建了以拓宽群众利益诉求表达渠道与维护群众权益为核心的政府、媒体、公众“三位一体”的信访工作机制。】35万方数据河南财经政法大学学报2013年第5期一、行政信访的法定功能(一)宪法对信访功能的规定公民信访的权利从宪法中的请愿权派生而来”]。信访制度的宪法依据是宪法第四十一条，是宪法赋予的建议权、申诉权的具体体现¨J。宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”有学者认为，基于我国宪法第四十一条的规定，对信访权加以分解，分为政治性权利和非政治性权利。反映情况、提出建议、意见和提出不服等四种信访事项，如果是公民基于自己的政治意志和公共利益而行使监督国家机关及其工作人员活动的权利，可称之为“监督权”；如果公民针对国家机关及其工作人员对公民个人的合法权益的不法侵害而行使权利，则属于“获得权利救济的权利”[7]。也有学者认为，通过对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济¨...