防洪工程建设管理责任制探讨《人民黄河》2000-42006-04-0610:02作者：王卓甫1万争鸣2吴恒杰摘要:分析了防洪工程建设具有系统性和社会性的特点，其效益机制和投资机制与一般生产经营性建设项目有明显的普别。在此基础上，提出了防洪工程建设责任主体的设立方式，并进一步探讨了对责任主体(项目法人)激励、约束和监督的问题。关键词：防洪工稈;建设管理;责任制;项目法人;招标中图分类号：TV87文献标识码：A文章编号:1000-1379(2000)04-0001-03在社会经济发展过程中，党和国家十分重视防洪工穆建设，把其作为基础性工程，并在近年投巨资用于该类工程的建设。如何用好这些建设资金，其建设管理是关键，而建立科学的管理责任制则是重要的保证措施。1防洪工程建设及其管理的特点和其他T稈建设相比,防洪T稈及其建设管理有如下特点：(1)防洪工程建设涉及瓯较广，如一条防洪坏堤的建设，常常不仅是一村一乡的事，而是涉及到数乡，甚至数县的事。又如，对于大江大河的防洪工程建设，常是跨省(区)的事。因此，防洪工程建设既是一系统性工程，又是一社会性工程。⑵防洪工稈的效益主要不是育:接创造社会财富，而是在防灾减灾的过稈中产生效益，即把减少洪灾机会、洪灾稈度、洪灾损失，或改变洪灾损失的负担方式以及安定民生为效益。(3)洪灾损失受洪水随机性的影响,导致了防灾减灾效益的不确定性。洪水出现的特点，虽有统计方面的规律,但年际变化大，洪水造成的损失年际变化更大。一般年份无灾或灾害很小,一旦出现大洪水,损失就很大。(4)防洪丁稈在安定社会和保障人民生活等方面的效益，是难以用经济来衡量的。综上所述,防洪工稈建设具有社会性，工稈建成后难以产生直接的经济效益，但具有明显的社会效益，而这种社会效益难以用货帀的方式全血地衡量或核算。防洪工稈这种效益机制的特点,决定了其难以引进风险投资机制。建设资金的投入机制、建设管理和运行过程的责任机制也具有其特殊性。2防洪工程建设的投入机制及其责任主体防洪工稈是典型的公益性项目，其产生的效益表现为直接防止了淹没的发生，减少了可能的经济损失；间接地避免了由淹没而带来的其他经济损失,并产生安定社会和保障人民生活等方面的效益。防洪工程效益的双重性，决定了其投入机制的多元化。(1)中央投资。中央政府对防洪工程投资是政府为纳税人理所当然要尽的义务。一方面，中央政府通过兴修防洪丁程，以防洪灾，可使广大人民安居乐业,促进社会稳定，经济繁荣;另一方面,建立有效的防洪体系，可使王农业生产稳步发展,利税稳定增长，中央政府财政收入也相应增加。⑵地方政府投资。随看“分税制”等财政管理体制的实施，中央政府用于基础设施包括防洪工稈的投资理应减少;而地方政府从当地经济发展的需要出发，客观上应加大基础设施投入的力度。（3）社会集资。防洪工稈的建设和维护费用，除了中央和地方政府投入外，社会集资也是必不可少的。一方面,随肴社会经济的发展，防洪标准在提高，防洪T稈投资规模在不断扩大，单靠政府投入也不能满足需要;另一方面，“谁受益、谁负担”是防洪T稈投入经营的基本原则，防洪工穆成本虽不能像一般商品那样在消费者Z间分摊，但可以部分成本在受益者Z间分摊,这有利于提高整个社会资源的配置效率，也符合经济规律。防洪工稈的这种多元投资机制，决定了与之相适应的混合产权结构，即防洪工程的产权，应当是各级政府、受益区乡村（或企事业单位）及其村（居）民。因此，防洪T稈项目的投资决策、资金筹措和运行管理的责任，一般意义上的公司企业法人是无法承扌H的。而必须根据现代企业制度的基木原理，针对防洪工程项目建设管理的特点,建立一套完善的责任机制。根据国内外工稈项目建设管理和经营管理的实践，对防洪工稈这类公益性项目的责任主体（项目法人），可采用两种方式设立:一是由政府指定项目法人代表，并由其去组纵依法组建项M法人;二是用招标竞争手段选择现有企业法人作为工程建设的项U法人。由防洪T程项H所在政府,如县（市）政府出面，委任有丰富建设项目管理经验和较强组织协调能力的人员担任项目法人代表，也可由政府再委任若干名项目法人高层管理人员，然示由他们去组织,依法纟H•建项...