治理视角下公共服务多元化供给体系的构建[摘要]1990年代以来兴起的治理理论对构建公共服务多元化供给体系具有指导意义。为满足公众的多元需求,有效提供公共服务,应将政府、市场、第三部门纳入公共服务的供给体系,并建立多元主体的优势互补机制、竞争机制和有序运作的监督机制,以最佳的规模和最低的成本提供最为优质的公共服务。[关键词]治理;公共服务;多元主体[]C93-05[文献标志码]A1990年代以来兴起的治理理论,业已成为西方学术界指导公共管理实践的一种热门理论。全球治理委员会对治理的概念作了权威界定:治理是各种机构和个人管理其共同事物的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[1](P4-5)面对社会的多元化需求,以治理理论的视角审视公共服务供给体系的重新构建,设计公共服务多元主体,探讨公共服务供给体系的运行机制,具有重大的意义。一、治理理论对公共服务多元化供给的指导意义1.促使治理主体多元化随着经济社会的发展,公众需求日益多样化,公民社会在发展中日趋成熟,政府已不能成为惟一的治理主体。惟有谋求多元化的治理格局,才能实现真正的善治。政府应把企业、非政府组织等都纳入公共服务供给体系,通过优势互补、竞争合作,有效改善公共服务质量。2.使政府的职能由“划浆”转为“掌舵”世界银行在1992年的一份研究报告中指出,好的治理的核心涵义是:政府的职能应该完成从“划船”到“掌舵”的转变,即治道变革。[2]在需求多元化的当今社会,“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨,可政府并不擅长划桨”[3](P1)。因此,有效的政府并不是一个“实干”的政府、一个“执行”的政府,而是一个能够“治理”且善于实行“治理”的政府。3.在公共服务中引入竞争机制西方行政学学者罗伯特•罗茨指出,作为新公共管理的治理,指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。[1](P2-3)美国进步政策研究所资深研究员戴维•奥斯本提出,虽然“竞争不能解决我们的一切问题。但是在解开使许多政府机构陷于瘫痪的官僚主义死结方面,它也许比本书中的其他任何概念更加关键”。[3](P205)政府应通过各种形式把竞争机制引入公共服务,改善公共服务。引入竞争可以提高效率,增强成本意识,即投入少而产出多;竞争迫使公营的或私营的垄断组织对顾客的需要做出回应,提供优质服务;竞争鼓励革新而垄断扼杀革新;竞争能提高组织成员的自尊心和士气。二、公共服务多元化供给体系的主体设计为满足公众的多元需求,有效提供公共服务,实现良好的治理,应将政府、市场、第三部门纳入公共服务的供给体系,构建一个三方合作的新的公共治理模式,从而以最佳的规模、最低的成本提供最优质的公共服务。1.政府部门在现代社会,随着经济的发展,公众需求不断多样化,公共服务的规模、资金投入迅速增长,这就需要政府明确自身定位,把一些职能让渡给市场和社会,把服务的安排者、提供者或生产者分开,做好“掌舵者”和“裁判员”,从而健全市场准入制度,维护公平秩序,保护各市场参与主体的平等竞争。2.市场主体古典经济学理论认为,“市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动”[4]。公共服务产品和许多私人产品可以由政府提供,也可以由企业提供。政府可以将传统的由政府垄断的公共服务如交通、电信、邮政、水电等推向市场,从而有效地促进和实现公共服务供给成本的降低和公共服务质量的提高。在公关服务多元化主体格局中引入市场,就是要打破政府垄断格局,用市场优势改善政府功能,把竞争注入到政府服务工作中,这也是治理理论所极力主张的。3.第三部门第三部门又称为第三域、非营利部门、非政府组织等。它一般具有以下特征:组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性。在现代社会,面对公众的多种需求,不仅诸多的具体服务如社区服务等应...