破户籍改革难题:均等化非户籍福利加快户籍制度改革是涉及亿万农业转移人口的一项重大措施，是以人为核心的新型城镇化建设的关键环节。十八届三中全会对户籍制度改革做出了总体部署，提出要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。2014年7月30日召开的国务院常务会议，明确提出到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。总体部署和具体目标的提出，为深化户籍制度改革，实现农业转移人口市民化指明了方向。然而，在实践中，户籍改革处于两难的困境：特大城市和大城市的户籍控制十分严格，却不断吸引大量外来人口涌入；中小城市和小城镇的落户已经基本全面放开，但其城市户口却出现无人问津的现象。户籍改革两难困境出现的原因在于城市福利分配的失衡，不仅体现在城市内部户籍居民和非户籍居民之间，还体现在不同规模的城市之间。对城市福利的划分：户籍福利与非户籍福利户籍制度改革的关键在于剥离户籍背后附着的一系列福利差异，改革的最终目的就是要实现城市常住居民对城市福利的均等化享有。而在户籍改革的讨论中，人们往往只关注那些与户籍挂钩的福利，如教育、医疗卫生、就业保护、社会保障、住房保障等，却忽视了另一类城市福利，如城市的基础设施、文化氛围、社会秩序、信息服务、非正式就业机会等。我们称前者为户籍福利，后者为非户籍福利，这两类福利均能给城市居民带来一定的效用，两者之和构成城市居民的总效用。户籍福利和非户籍福利在性质、获取方式和决定因素等方面有着明显的区别。户籍福利带有准公共品性质，在使用上具有一定的竞争性和排他性。户籍福利的获取依赖于城市本地户籍身份，取决于城市政府的户籍控制政策，如放松户籍指标控制、降低积分落户门槛或实行普及性的居住证制度等。非户籍福利带有纯公共品性质，在使用上是非竞争和非排他的。非户籍福利的获取不依赖户籍身份，而是只要来到一座城市就能获得这座城市提供的非户籍福利。其规模取决于城市经济社会发展水平的高低，特大城市和大城市往往因其较高的经济社会发展水平，能够为居民提供较多的非户籍福利。非户籍福利差距影响农民工流动方向当前，我国不同规模的城市之间在经济社会发展水平上存在巨大的差异，特大城市和大城市的人均收入水平、人均道路面积、每万人拥有公交车和出租车数量、每万人拥有影剧院和公共图书馆藏书数、互联网普及率、三甲医院和重点高校数量等指标，都远远高于中小城市和小城镇。这决定了二者在非户籍福利水平上的差距。生活在规模较大的城市中的居民，可以获得更多的发展机会、更高的收入，享受更完善的基础设施、更丰富的文化生活、更规范的社会秩序以及更便捷的信息服务。当不同规模城市之间的经济社会发展水平差距足够大时，特大城市和一部分大城市的非户籍福利量，将超过中小城市和小城镇户籍福利量和非户籍福利量之和。假设农民工在城乡迁移中的理性行为，表现为选择能够给自身带来最大福利水平的城市作为迁入地，那么在不考虑迁移成本等其他因素的条件下，农民工将会毫无疑问地选择迁入特大城市和大城市，因为即使作为特大城市和大城市的非户籍居民，其福利水平也要高于中小城市和小城镇户籍居民所能得到的福利水平。第五次和第六次人口普查显示，从2000年到2010年，4个直辖市市辖区常住人口增长59.7%,31个省会城市和计划单列市市辖区常住人口增长28.3%,236个地级市市辖区常住人口增长13.0%,359个县级市常住人口仅增长6.1%O同时，常住城镇人口和户籍城镇人口的差额也从2000年的1.54亿增长到2010年的2.85亿。大量农民工选择了向特大城市和大城市非户籍性流动，而没有选择在中小城市和小城镇落户。这说明，当前中国特大城市和一部分大城市的非户籍福利量，已经远远超过中小城市和小城镇户籍福利量和非户籍福利量之和。加强户籍控制并未缩小非户籍福利差距外来农民工迁入将对城市产生两个方面的外部性：一是正外部性，它源于城市规模扩大产生的规模经济效益，将促进城市经济发展，使政府获得财政收入的增长。二是负外部性，它源于城市规模扩大的拥挤效应，将使城市...