浅谈中国电信业的政府管制朱玮琦，上海交通大学国际与公共事务学院。作者简介：在“2007年中国通信业发展高层论坛”上，信息产业部副部长奚国华表示，政府还要进一步打破垄断，引入竞争，促使企业降低成本，同时，运营商还需要进行业务转型。对电信服务业实施强制性规制，能够保证新进入市场者充分参与竞争。但是，由于电信行业存在规模经济性和资源有限性，有些业务领域不可能存在太多的运营公司，充分竞争难以形成，市场势力的存在在所难免。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，我们更应该做的是探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，而非一味追求管制，应当遵循市场经济的客观规律，缩小和弥补这种差距，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议。1、现状分析1.1对电信业实施政府管制的必要性。1.1.1电信业具有自然垄断的行业属性，主要原因在于技术方面的限制，即基本业务电话需要统一的网络，为取得“规模效应”和“范围经济效应”，电信业在世界范围内都是由政府严格管制下经营或“国营”。1.1.2竞争可以“冲洗”垄断造成的运行效率低、服务质量差等弊端，促进电信业快速发展。但是如果没有有效的监管，电信市场也不可能实现有效竞争，电信业不会实现可持续发展。1.2中国电信服务业及其管制的现状。电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，我国的电信业从最初的邮电部独家垄断经营，几经拆分重组形成今天的分层市场竞争格。将原6家全国性基础电信运营商（中国电信、中国移动、中国联通、网通、铁通、卫通）进行分拆与合并，形成了日前电信服务业市场最新格局，构建了中国电信、中国移动、中国联通三足鼎立的全业务竞争模式。由此可见，中国电信业的成长历程无一不是电信改革的产物，也无一不是电信国企，这在某种程度上说明我国电信产业发展始终为政府管制所推动。政府对电信的管制主要包括两个层面：（1）法律层面上，即法律法规的制度和执行监督。电信管制立法主要由信息产业部负责起草，同时由信息产业部负责执行，管制的规则制定与执行合一。在行业监管方面，实行中央直管，省级通信管理局是信息产业部的派出机构，不对地方政府负责；（2）行政层面上，即利用行政干预纠正市场失灵现象。电信管制的内容包括市场准入管制和市场行为管制。市场准入管制主要是许可证制度。1.3政府管制中存在的问题。首先，这一阶段立法的局限性十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》；（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。其次，政府的不对称管制政策在一定程度上扶持了中国联通等新兴公司的发展，但随着电信技术变革日新月异，这种做法也带来很多问题，最主要的是偏向新进入者的做法显然有悖于公平竞争的原则。因此这种政策是不可能持续下去的，特别是在国外运营商进入中国市场以后，非对称的规制政策更不可行，因而有效竞争的形成在很大程度上要依赖于公平透明的互联互通政策。再次，电信服务业的艰难改革又恰与中国“入世”的历史抉择不期而遇。“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。2、对策2.1政府管制改革与电信业发展。有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。但是在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业...