民国时期省制改革过程及动因探究

民国时期省制改革过程及动因探究摘要:民国时期的地方行政制度改革经过了长时间的争论与实践,自北京政府时期省一道一县三级制,省成为行使监察职能的一级政府,到南京国民政府时期的省政府合署办公和新县制,省一级政府从行政区划到机构建制、政府职能等方面都有着重大的变化。这一变化过程集中体现了中央集权与地方分权两种政治主张的斗争,其实质则是中央与地方在利益分配上的博弈。此外,省制改革也考虑到了各省的差异性,整体上呈现出行政现代化的趋势。关键词:省制改革;集权与分权;省权与县权;博弈中图分类号:K05文献标识码:A文章编号:1006—723X(2012)08—0080—05“国家和旧的氏族组织不同的地方,第一点就是它按地区来划分它的国民……这种按照居住地组织国民的办法,是一切国家共同的。”[1](P166-167)国家需要将国土分成若干层级,并在这些层级中设置政府才能形成有效治理。地方行政制度的研究应由行政区划和地方政府——即地方行政组织两方面组成。民国以来,围绕地方行政制度一一尤其是省制有着众多的争论,梳理其变化的过程及动因,对于认识民国时期政治思想的变迁和行政改革的趋势有着重要作用。一、民国时期省制改革的过程---本文来源于网络,仅供参考,勿照抄,如有侵权请联系删除---(一)北京政府时期的省制改革民国初年最让中央政府感到困难的是行政上不能统一,任职于临时政府的胡汉民有感而发“中央行政不及于各省”[2](P57)O1912年5月到12月北京政府就如何处理中央与省的关系及省之行政两个问题,法制局前后提出三个草案,但因涉及中央与地方的权限划分究竟是中央集权还是地方分权;官治与自治的协调一一省首长的选拔方式是中央简任还是地方民选,以及省议会的权力大小,三个草案均未能通过。1913年1月,北洋政府未经参议院审议即颁发《划一现行各省地方官厅组织令》,确定省、道、县三级制,各级行政长官由中央任免,外交、司法、财政等权力皆收归中央。[3](P148)1913年7月熊希龄出任国务总理后,被称为省制改革“急先锋”①的进步党领袖梁启超认为应该“仿汉、宋之制,改定地方行政为两级,以道为第一级;以县为第二级……中央则以时设巡按使按察诸道,举劾贤否,不以为常官也。”[4](P557)而此时国民党内的意见则不一。宋教仁认为'‘中国今日宜缩小省域,施行二级制。”[5](P47)拥有地方军政实权的胡汉民、李烈钧等则主张地方分权②。戴季陶更把“二次革命”的责任归为省制问题,他认为袁世凯“由集权之恶因,种革命之恶果……种种恶德,皆由是生。”[6]随后的《改省为州草案》将全国21省分为83州,《改州为道草案》又分全国为80道。[7]“二次革命”后,北洋系掌握了大多数省的军政权力,此时再论废省已无必要。熊氏内阁筹---本文来源于网络,仅供参考,勿照抄,如有侵权请联系删除---备“缩省”之日,正是北洋军权扩张之时。因此1914年的行政会议讨论前两个草案时,各省代表群起反对,称熊、梁二人的省制改革为“学者脱空之理想”[8]。段祺瑞执政后宣布地方制度采用二级制,裁去省一级。以梁启超为首的研究系与由国民党演变而来的商榷系,再次就省制问题展开激烈论战。商榷系与西南军阀支持的黎元洪坚决主张省长民选,实质是试图维持南方各省的半独立状态,'‘废省之说……今已成陈迹……一朝废去,势必引起极大之纠纷”[9]。1917年内政部公布《划分全国行政区域意见书》和《拟划全国行政区域说明书》,仿秦汉的郡县制破除省界,全国除外蒙古及西藏外,划定为57郡和7个特别区域。“当次改革地方制度,破除省界之时,预定方针,期在必赴”[10],但该计划未及实施即遭遇张勋复辟。1920年代的省制改革被“联省自治”的言论所裹挟,其出发点已不再是改良地方行政,而是基于统一无望,"与其求全面改革,不如先求局部改善,与其把分裂的各省搓合起来,在痛苦之下集权而治,倒不如因地制宜,由各省自制宪法,依照省宪自组政府,在省宪范围内省民自治……如此既可以打破军阀割据,完成国家的统一,又可以解决长期以来存留在南北法统问题上的争议。”[11](P329)孙中山对联省自治的忧虑也在于“联邦制将起离心力的作用,它最...

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