包经营权信托流转法律风险探析2018-07-0904:17:52成都理匸大学学报•社会科学版2018年3期摘要：农地承包经营权信托流转作为我国农村匕地流转的制度创新，在实践中还存在着诸如产权主体模糊、信托财产界定不清、参与主体混同和监管缺失等问题，特别是地方政府信用的介入，行政丁•预的加强，不仅阻碍了原生性的农地经营主体的发展，而且涉嫌挤压农民利益，给农村社会治理带来不确定性风险，因此，应完善农地承包经营权信托流转的相关立法，为构建产权淸晰、流转有序、监管适度的农地信托流转制度提供法律保障°关键词：农地承包经营权；农地信托；农业经营主体；权能分离中图分类号：D922.32文献标志码：A文章编号：16720539（2018）03000906一、问题的提出随着普通法系国家“财产法”重“利用”轻“权属"立法理念的引入，以“权能分离”为特征的农地三权分离改革,成为我国家庭承包经营制改革的热点问题。“三权分离”即在原先“两权分离”的基础上，对从集体所彳j权中剥离的“上地承包经营权”再次予以权能配置，形成集体拥有I：地所有权、农户保冇承包权和经营人拥有土地经营权。这是在坚持农村土地集体所有的前提下，保护农户土地承包权，促进土地要素合理流转，实行规模化、集约化经营，优化资源配置的一种新型制度安排，从而探索“资源节约型、环境友好型”的农业现代化的发展之路[1]135-142.以“三权分离”为基础，创新农业经营方式、构建新型农业经营体系，鼓励农民积极参与农地承包经营权流转，才能突破因农地严重碎片化对农地经营规模化的制约瓶颈。为此，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“坚持农地集体所有权，依法维护农地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农地承包经营权入股”。截至2015W底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%[2]。因此，如何处理“坚持集体所有权、保护农戶承包权、放活务农者经营权”三-者Z间的关系，涉及当前我国农地改革的核心问题。农地信托流转模式的出现，正是以“权能分离”为特征的农地承包经营权流转的实践运用，在解决农地承包经营权的融资难问题的同时，为构建新型农业经营体系提供了可选的路径。继“湖南益阳模式”“福建沙县模式”等小规模的农地信托流转之后，在安徽出现了大规模的农地信托流转模式，如“中信信托一安徽宿州模式'[3]和“中信信托一安徽马鞍山模式”⑷。本文以农地信托流转模式为实证考察对象，针对其存在的农地产权主体模糊、农地权利主体与流转服务主体混同、工商资本的准入制度以及政府信用介入导致的监管主体缺失等法律风险问题，提出构建农地承包经营权信托流转的设计路径及相关立法完善建议，从而为农地承包经营权信托流转的实践提供理论支撑。二、农地承包经营权信托流转法律风险分析（一）农地产权主体模糊：权力寻租的风险作为探索实现农地规模化、组织化和集约化经营的有效路径选择，农地承包经营权信托流转，对促进农地有效利用、农地保护和农村的生态环境改善等方面功能的发挥，具有重要的现实意义。然而，在废除农业税之后，随着村集体经济的萎缩，村委会与农户之间的承包关系名存实广，村委会作为集体农地所有权主体之功能发挥极其有限°由于农地所有权主体的“集体”界定不清，在农地承包经营权信托流转中，农户、村委会、乡（镇）政府或县（区）政府部分或全部作为委托人，呈现出委托人主体混同局面，如在“中信信托一安徽宿州”农地承包经营权信托流转中，农户、村委会、镇政府和区政府三者同吋作为委托人出现［5］33&339。那么，在农地信托流转中，农户、村委会或政府三者之间，究竟谁才具有信托委托人或信托设立人的主体资格？因此，有必要具体分析、界定三者的主体角色。农户作为农地承包经营权的法定主体，在保留承包权的同吋，转移农地经营权以设立信托；而村委会兼冇农地行政管理主体和农地所有权主体的双重身份，其农地管理行为具冇公法性质，但作为集体农地所有权主体身份则具有私法性质；各级政府代表国家利益，是典型的公法性质的农地监管主体。由此可以看出，农户才是真正的委托...