以人为核心的新型城镇化的基本内涵、主要指标和政策框架张许颖黄匡时(中国人口与发展研究中心，北京100081)2014年3月16日，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》(以下简称《规划》)正式发布。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。这标志着全国户籍制度改革和城镇化建设进入新的发展阶段。在全面深化改革和全面建设小康社会的新阶段，深入理解以人为核心的城镇化的基本内涵、主要指标和政策框架具有重要现实意义。民的社会保障不健全，城市公共服务体系不完备;另一方面表现为半城镇化，即大量流动人口摇摆在城市和农村之间，导致城镇化虚高。而隐藏在快速城镇化现象背后的却是GDP驱动力。改革开放以来的很长一段时间，全国上下以GDP为中心，由此形成GDP快度增长，城镇无序扩张的局面。这种以GDP为中心的传统城镇化模式有三大弊端:一是忽略了人的城镇化，尤其是人的素质和生活方式以及文化理念的城镇化和现代化;二是忽略了城镇化质量，尤其是城市基本公共服务体系的健全和完善;三是忽略了城镇化成本，尤其是忽略城镇化对环境造成的污染和破坏。因此，以GDP为核心的传统城镇背离了城镇化的本质，引发了不少经济、社会和环境问题，尤其是环境问题更为突出，水土资源过度消耗。正是在这样的背景下，随着我国政府治理理念的转变，我国城镇化思路也发生重要转型，由以GDP为核心向以人为核心转变。我国城镇化政策思路演变:从“以GDP为核心”到“以人为核心”1．1以GDP为核心的传统城镇化思路建国以来，我国城镇化快速增长。1949年城镇化率仅有10．64%，而50年后的2009年就达到48．34%，2013年我国城镇化率更是创新高，达到53．73%。从1949年到2012年平均每年提高0．67个百分点，尤其是1990年到2012年，速度更快，年平均提高1．19个百分点。我国所经历的城镇化进程，无论是规模还是速度，都是人类历史上前所未有的。城镇化率从20%提高到40%，英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年(1860－1900年)，而我国仅仅用了22年(1981－2003年)11．2以人为核心的新型城镇化思路明确提出以人为核心的城镇化却是在十八大之后。2013年3月17日，中国国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议举行的记者会上强调，“新型城镇化是以人为核心的城镇化”［1］。2013年7月9日，中共中收稿日期:2014-07-07作者简介:张许颖，博士，研究员，主要研究方向为城镇化与人口问题。通讯作者:黄匡时，助理研究员，主要研究方向为人口经济学。基金项目:“十二五”国家科技支撑计划项目“人口与发展数学模型与综合决策支持系统”(编号:2012BAI40B01)。·280·摘要本文在梳理以人为本城镇化理念和政策形成的基础上，对以人为核心的城镇化的基本内涵、主要指标和政策框架进行深入探讨，认为，以人为核心的城镇化基本内涵不仅体现在形式城镇化，即城镇人口数量和比重的增加，而且更重要的是实质城镇化，即城镇化水平和质量的提高，包括人口素质的改善和提高、健康、绿色、可持续、文明的生活方式的养成、基本公共服务体系的全覆盖、稳定的就业岗位和体面的居住。传统以GDP为核心的城镇化思路忽略实质城镇化而片面追求形式城镇化，而以人为核心的城镇化以实质城镇化为重点和关键，其政策框架是以人的需求为导向，以人的素质为基石，以人的就业为关键，以人的保障为支撑，以人的居住为重点。关键词以人为核心;城镇化;绿色城镇化中图分类号F291．1文献标识码A文章编号1002－2104(2014)11增－0280－04张许颖等:以人为核心的新型城镇化的基本内涵、主要指标和政策框架常委、国务院总理李克强在广西主持召开部分省区经济形势座谈会并作重要讲话，明确提出推进以人为核心的新型城镇化，将以人为核心视为新型城镇化的核心要义和主旨灵魂。2014年3月发布的《规划》明确新型城镇化的基本内涵为“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”，强调“以人为本、公平共享”的基本原则，即“以人的城镇化为核心。然而，尽管国家新型城镇化规划对以人为本的城镇化内涵做了概要性说明，但是，关于以人为核心的城镇化的基本内涵并不详尽和具体。本文将在梳理以人为本城镇化理念和...