关于“政社分开”的探讨马庆钰程玥(国家行政学院，北京100089；中央财经大学，北京100081)[摘要]“政社分开”作为行政改革中的一项重要议题，其不仅是政府职能转变和公共管理新模式的需要，而且符合“社会事务责任的剩余原则”，符合“多元促进生机”的规律，符合“直销”降低服务产品成本的规律。政社分开的努力离不开科学理念的引导，只有从公共管理的客观要求和社会组织发展的自有规律出发，来探寻改革之路和采取创新措施，才能使政府与社会组织既相对分开又相互合作的目标真正得以实现。[关键词]政社分开；政社关系；政府职能转变；社会组织管理；公共管理[作者简介]马庆钰，国家行政学院公共管理教研部教授；程玥，中央财经大学文化传媒学院副教授[]D63[文献标识码]A自从1988年我国政府在第二次行政机构改革方案中提出“转变政府职能”的战略目标以后，“政社分开”就成为各级政府对自身管理的一个带有转折意义的要求。所谓“政社分开”，就是促进实现社会各类角色的合理分化，让政府不再担当“千手观音”的全能职责，按照社会事务管理的规律，还原社会组织也就是民间组织或者“非政府非营利组织”的应有社会地位，在我国建构一个多元参与的公共管理新格局。“政社分开”是一个进步的理念，是一个改革的理念，是一个政府管理现代化的理念。所以二十年来，“政社分开”早已成为我们日常生活中一个频率很高的概念字眼。与此同时，我国政府也一直在进行着相应的努力，比如从1998年开始，中办和国办就以“两办”的名义要求“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务”。比如在行政改革中也着力推进政府职能转变，为社会组织留出发挥作用的空间；比如已经认识到双重管理体制的弊端并试图为社会组织的发展创造更好的条件等。但是，按照公共管理的多元化本质要求来看，对照社会组织应有的性质看，根据我国社会组织登记管理的实际状况看，“政社分开”的改革目标还远远没有达到。就第一个方面看，我国还没有真正形成多元管理和服务的格局，计划经济时代，我国是一个政府大包大揽无微不至的一元格局；开放改革三十年后的今天，我国基本上进入一个政府和企业组成的二元格局，至于说社会组织这个单元，虽然说我们已经发展出42.5万个登记过的组织，但是从总体经济规模、就业能力、社会影响来看，仍然微不足道，民间组织总支出占GDP的比例只有0.73%左右，远远低于发达国家7%的水平，也低于4.6%的世界平均水平，还不能算是多元结构中响当当的一元。就第二个方面看，我国社会组织的性质相对于客观标准也存在明显距离。我国的社会团体中大量组织是官办组织，或者叫做“二政府”。它们有编制，吃财政，即便不是直接的，也与党委和政府有着千丝万缕的关系。“社会组织”是在2004年9月中共十六届四中全会决议中提出来的，目的是为了回避主观上不能接受的其他一些概念符号，增加名称对各类组织的涵盖性，体现我国的特色。但是，无论怎样变通，它都不能离国际公认的客观标准太远。作为与政府和企业不一样的角色，社会组织的主体就是非政府非营利的民间组织。因此它就不应当背离“独立性”和“非营利性”的主要特质，否则就会混同于政府和企业，也就没有什么政社分开了。就第三个方面看，我国对社会组织的入门管理还是没有解决好。自1988年《社会团体登记管理条例》出台以来，二十年间，大约只有20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册，而80%的社会组织则处于“无法定身份”的状态。由于很多社会组织无法按照现有条件要求跨过正式登记的门槛，他们便只能半公开、半地下地活动。结果是影响了社会组织的规范和正常发展，也不利于政社分开格局的形成。目前，我国党的部门和各级政府，都非常重视“政社分开”所遇到的困难，并且一直在进行实践探索，希望通过管理创新推进政社分开，为转变政府职能，建立公共管理新格局创造条件。在这个过程中，我们感觉有几个问题需要提出来，引起各方的注意。为的是使针对社会组织管理的改革少走弯路，使政府“政社分开”的目标越走越近而不是相反。第一个问题，应当更加全面认识“政社分开”的意义。这似乎已经不是什么问题，正如上述，我们的改革实践者都能够清楚...