民生基准的概念、体系及完善路径摘要：政府维持与保障民生的行政工作需要客观基准规范和指导，而当前我国民生基准存在概念的混淆与民生基准的非系统化矛盾、形式的多元与民生基准评价机制单一性抵牾、范围的局限与民生基准的全面性悖论等诸多问题，只有整合民生基准系统，确立民生基准的政治、法律与行政三维评价体系、并构建灾难预防的日常基准做补充，才能保证民生行政工作的顺利开展。关键词：民生；基准；民生行政；民生系统：D63-3文献标志码：A：1002-7408（2011）12-0020-03一、引言近几年世界范围内的金融危机及地震、海啸、台风等自然灾害发生频率骤然增加，对公民的生存和发展形成巨大威胁，公共服务领域的公平化和均等化等问题随之凸显，政府民生行政工作面临极大考验。十二五规划建议明确提出：“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排……推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。”十二五规划关于“保障和改善民生的制度安排”这一提法，实则蕴含着民生行政和民生系统之间精妙的互动。在社会国家背景下，民生系统是政府通过民生行政活动，为公民提供广泛生存照顾，是公民生存权实现的媒介和途径。公民的衣、食、住等个体需求，以及教育、医疗、卫生等公共需求，都应通过民生系统获得实现和满足。政府对于民生的维持和保障程度，需要国家通过立法确立民生基准，即在正常民生秩序下，抑或非正常民生秩序下，公民应该享有的权利，并据此量化民生行政在不同情况下应尽的责任和义务。“基准”是机械制造中广泛应用的概念，是用来确定生产对象上几何关系所依据的点、线或面。与“标准”比较起来，“基准”具有多维性、立体性和系统关联性，可以全面演绎民生行政与公民生存权之间的互动关系。“民生”即“人民的生计”。从广义来说，民生包罗万象，广泛渗透到政治、经济、文化等领域，几乎所有满足和实现人民生计的一切物质和精神手段都属于民生范畴。在社会国家理念下，“民生”具有双重内涵。在应然层面，民生是公民生存权充分实现的理想状态；而在实然层面，民生则表现为公民生存权借助政府民生行政获得实现的客观程度和状态。在政治、经济、文化等多重因素的影响下，民生理想和民生现实之间总是存在差距。因而民生是国家根据社会发展的现实状况，对当前公民的生存状态予以确认和保障的过程。既然应该“由政治权利的拥有者负有满足人民生存照顾之义务”，则国家应首先明确“现代社会之大规模人口的生存方式”，作为民生行政的基准。[1]52即所谓民生基准，是国家通过民生行政活动为公民提供生存照顾时，用作起始尺度的一系列标准。民生基准的实质在于显明特定历史条件下，国家对于公民生存状态的认知及保障程度。民生基准是民生行政的依据和正当性的重要保障。二、我国民生基准的问题及原因分析当前我国民生基准存在很多问题，这些问题互为因果。其中最根本的问题是“民生基准”概念及系统尚未确立，不但导致实践中概念使用混乱，更使得民生基准呈现非系统化，直接影响民生行政工作的整体效果。而且，民生基准的非系统化，导致了民生基准的多元与评价机制单一性抵牾，不利于对民生行政的监督和评价。另外，将“民生基准”等同于“日常生活基本基准”的狭隘认知，与全面构建民生基准形成了悖论。1.概念的混淆与民生基准的非系统化矛盾。德国学者福斯多夫虽然提出了“生存照顾”的概念，但并未对何谓“大规模人口的生存方式”，即民生基准进行具体阐释，加之此后学界均倾向于“生存照顾辅助论”，使“生存照顾”从概念到范围都显得模糊不清和充满争议。[1]87片面强调“生存照顾辅助论”的结果是，理论界和实践部门对“民生基准”认识不清，概念使用混乱。如将民生基准混同于单行的民生标准，忽视单行的民生标准之间的系统整合，导致以单行民生标准界定和诠释单行民生标准，进而引起民生基准系统的混乱等矛盾现象时有发生。例如：1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第3条规定：“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，...