京津冀社会保障协作:制约因素与策略选择：D632文献标识码：A：1008-7168（2016）02-0049-062014年2月底，京津冀协同发展上升为重大国家战略。区域经济协同发展要求打破阻碍劳动力等生产要素自由流动的壁垒，而社会保障制度的无缝对接就成为京津冀协同发展战略得以顺利实施的基本保障。因而研究中央政府和京津冀三地如何转变政府职能，在法律约束下推进社会保障对接协作就显得尤为迫切。这对于京津冀协同发展战略目标的实现，落实党的十八届四中全会提出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2015年4月30日中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，保障公民社会保障基本权益与京津冀社会保障制度健康可持续发展具有重大的理论与现实意义。一、京津冀社会保障协作的现实依据京津冀协同发展战略提出前，京津冀地区于20世纪80年代初便开始了区域合作。这时期的协作集中于经济协作、物资协作、信息交流以及成立日常工作机构方面。此后，京津冀各职能部门以京津冀联席会议制度的方式陆续就质监、旅游、信息化、人才开发等领域建立了对口协调联系机制，通过制度化的集体磋商沟通机制、双边或多边沟通来解决区域合作发展中的具体障碍[1]（p.200）。这一时期由于京津冀的合作尚未涉及较大规模的人力资源流动，因此，三地间社会保障协作工作相对较少。京津冀协同发展上升为重大国家战略后，京津冀区域合作不断加深。2014年，“京津冀协同发展领导小组”成立。它是京津冀协同发展过程中国家层面的最高规格组织机构。由于京津冀协同发展不同于以往单纯的地区间经济合作，而是以产业转移承接为主的跨区域协作，因而劳动力的大量跨区域流动成为新常态。保障流动劳动者的社会保障权益可便携、不受损成为促进劳动力积极流动的重要前提。“以人为本”是区域协同发展的核心，政府理应保障各地区劳动者享有均等化的社会保障服务。同年，京津冀政府提出构建三地社会保障制度对接平台的政策目标。而社会保障制度的对接必须依靠政府间建立社会保障协作机制来解决。因此，积极推进社会保障对接协作就成为政府落实京津冀协同发展战略的重要抓手与必备职能。二、推进京津冀社会保障协作的制约因素在主导推进京津冀社会保障协作的过程中，由于三地政府间协作存在法制化社会保障协同管理机构缺失、社会保障制度间的政策法规冲突与障碍、异地社会保障服务标准化及信息化水平不高等问题，社会保障制度协作推进的幅度与效果大大受到制约。（一）京津冀法制化社会保障协同管理机构缺失京津冀政府间协作大多建立在协议的基础上，通过联席会议制度管理三地的沟通协作。1988年，北京与河北环京地区建立了市长、专员联席会议制度。2004年，京津冀建立了三省市信息化工作联席会议制度。2005年，京津冀建立了人才开发一体化联席会议制度。2008年，京津冀建立了联席会议和联络员制度，沟通产业规划等信息[1]（p.203）。由于行政区划的分割，目前京津冀政府缺乏具有实际职权的社会保障协作机构。区域社会保障协作应建立在统一的决策权和行政管理权基础之上，政府应通过法治对京津冀协同发展进行规范与引导。当前这种地区间的联席会议制度缺乏法制化治理方式，不利于保障京津冀合作协商机制的权利行使。京津冀发展和改革委员会区域工作联席会议是区域内正式的层次最高的综合性治理机构。但由于参与者（各地发展和改革委员会）的职能属性使其不具备决策和管理的性质，调控能力有限。因此需要中央和京津冀政府转变职能，特别是在京津冀协同发展领导小组成立后，更应破除地方利益保护思维，增强对于社会保障协作管理机构建设的认识。（二）京津冀社会保障制度中存在冲突性、障碍性规定受经济发展水平、社会保障制度内生环境、统筹层次差异等影响，京津冀社会保障政策存在冲突性规定以及影响社会保障关系转移接续的障碍性规定。这是阻碍京津冀政府推进社会保障协作发展的客观障碍。京津冀社会保障制度间冲突性的政策规定主要体现在两方面。第一，京津冀社会保障费用征缴管理规定不统一。以养老保险为例，2011年京津冀养老保险实际缴费率分别为17.7%，22.9%和22.4%。京津冀养老保险缴费基数规定也...