地王频出：分税制博弈下的畸形产物去年全国土地出让收入高达4万亿，地王频出背后是中央与地方的博弈。分税制改革以来，中央“钱多事少”、地方“钱少事多”，为弥补财政支出，导致地方财政不得不通过卖地赚钱被房地产“绑架”的局面。分税制改革使中央财政收入猛增中央政府公共财政支出比重较少，地方政府公共财政支出比重较大资料来源：中债资信上世纪90年代初，国务院将此前沿用的财政包干制改造为新的分税制，从而改变中央政府与地方政府的财政及税收关系。1980年代，沿海省份开始全面发展经济，地方和中央采用包税制。包税制的实质是“包盈不包亏”，地方财政每年仅向中央交纳定额的财政税收。上世纪80年代末至90年代初期，中央财政占整体财政收入的比重迅速下降，中央财政困难重重。期间共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事情，每次都大约是二三十亿元人民币，形成1949年以来未曾出现过的“弱中央”状态。中央财力不够，国家对教育、医疗、基础设施建设等投入自然面临经费匮乏的状态。分税制改革自此被提上议事日程。从1994年1月1日起中央改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。为减少地方的反对声音，时任中共中央政治局常委、国务院副总理朱镕基成功地说服了经济大省广东省，作为“代价”，他同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后“土地财政”埋下伏笔。分税制的实施对中央财政效果显著，1994年，中央的财政收入比上年猛增200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至55.7%，但中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%。中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。分税制财政改革后，财政向上集中，事权不断下移，地方财政捉襟见肘，强化了地方政府追求预算外收入的内在动机。分税制改革造就地方依赖“土地财政”10多年来，全国各城市土地出让收入都经历了大幅增长分税制之后，地方政府占全国公共财政收入比重降至50%左右，而地方政府财政支出却占到全国公共财政支出的比例高达85%，由此可见，地方财政收入相比中央财政收入承担了更多的支出责任。地方政府事多钱少，自然会想办法找钱。地方政府是城市土地所有权单位，依靠出让土地，可以获得地方政府可支配收入，土地出让金自然也就成了地方政府的“小金库”。1987年，深圳市第一次协议和拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了中国土地使用制度的改革。1990年，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租等做了更明确的规定，土地使用权出让由市、县负责，土地出让收入划归地方政府。这使得市、县基层政府成为土地市场的主体，成为新增建设用地的供给者，展示了土地出让制度的财政功能，并由此埋下了日后“土地财政”的种子，形成税收与出让金收入并重的土地收益来源。随后的20多年里，拍卖成为土地交易市场中的主流形式，一方面它在一定程度上规避了以往协议出让中的暗箱操作，另一方面价高者得的方式，使得地价不断上涨，“地王”频出，地方政府收获了越来越多的土地出让金，土地出让金也成为地方政府的主要收入来源，土地财政现象逐渐凸显。财税制度改革才能解决“土地财政”困局土地财政名符其实，在2012年，地方政府获取2.89万亿的土地出让金收入，相当于地方财政的47%土地出让拍卖制度在大幅提高地方政府财政收入的同时，也对房地产市场形成了巨大冲击，房价上涨过快与土地出让金的大幅增长脱不开关系。政府对土地供应的垄断造成地价不断上涨，地价作为房价的主要成本之一，如此一来，高地价又会推高房价。高房价将社会分化为能买得起房的人和买不起房的人，不仅不利于社会公平，还有损经济效率。此外，土地是一种有限的资源，这也意味着土地财政必然会受到资源的影响和制约。目前城市土地越来越稀缺，拆迁成本越来越高，土地出让净利润也会越来越少，卖地模式的可持...