关于民族区域自治与中国边疆治理的思考[摘要]我国大陆地区数万公里的陆地边疆的治理绕不开民族区域自治。在国家建制及民族理论上，中国共产党历经了从“民族自决”到“民族自决”与“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后确定“民族区域自治”的过程。然而，民族区域自治在实践过程中遇到了一系列问题，如“自治权利”有哪些内容，该如何行使等。尽管如此，民族区域自治已确定是“国家的基本政治制度”，边疆治理必须在此框架上开展。我国各边疆地区存在种种差异、发展不平衡，但边疆治理需要统一，应避免差别。民族自治区的“自治权利”的实现不能简化为“机关民族化”及“党员民族化”，毕竟汉族与少数民族是相互依存的。边疆治理需积极地、变通地发展经济，缩小甚至消除差距，化边区为内地，边疆才能长治久安。[关键词]民族区域自治；边疆治理；制度设计：C915文献标识码：A：1674-9391（2014）03-0027-06基金项目：本文系国家社科基金项目“川滇藏区民主改革研究”（项目编号：11BDJ001）的阶段性成果。：秦和平（1952-），男，西南民族大学西南民族研究院教授、博士生导师，研究方向：民族史。四川成都610041关于边疆事务及边疆治理理论中，最重要的是制度建设，从制度建构或制度管理上着手，方能长治久安。制度决定措施，措施涉及治理，治理确保稳定。目前，我国的绝大部分陆地边疆是民族自治区、自治州或自治县，因而我国边疆地区的治理及相关理论设计必须正视民族区域自治制度，在这制度之下做足“文章”。此外，边疆治理也有历史的承袭性，鉴往以知来，故在阐述制度建设之前，还得先从清代及民国政府的边疆治理说起。一、清季、民国边疆地区治理概况鸦片战争以前，除与俄国订立《尼布楚条约》划定外兴安岭等地的边界线外，清政府与其他邻国的陆地边疆多以传统习惯边界线来确定。由于没有国际条约的确认，习惯边界线往往因国力的强弱呈现或“张”或“缩”的现象，变化不定。近代以来，殖民国家窥视中国边疆。俄国依仗强势，强迫清政府订立《爱珲条约》、《中俄北京条约》等，攫取原传统边界线内侧我国的大量土地。19世纪后期，清政府先后与英、法等国订立约章，用条约形式划分了陆地边界线①，希望有条约约束，能避免国土被侵噬。不过，当时即使订立了国际条约，确定了边界线，但列强仍玩弄各种花招，侵噬不已。如1897年2月，英国藉口1895年6月中法两国《续议界务专条附章》中涉及所谓“江洪”的划分问题②，强迫清政府订立《续议缅甸条约附款》，改变了已议结滇缅部分边界的走向，将已经划定是中国土地的“科干”（今缅甸果敢地区）归入了缅甸殖民地③。在强敌环视、侵噬不已的情部下，改革传统的治理方式，实施直接统治，防止侵略，势在必行。19世纪末，清政府先后改变了台湾、西北及东北等地的管理体制，建立行省，任命台湾、新疆巡抚和东三省总督；在西藏亚东开关设埠，特设靖西厅，隶属四川省管理，该厅同知由四川总督拣任。20世纪初，朝廷支持川滇边务大臣赵尔丰在川边地区（今四川甘孜及西藏昌都等地）、驻藏大臣联豫在西藏地区、驻库伦大臣三多在外蒙古地区（乌里雅---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---苏台）开展“新政”，增派军队，加强力量，改土归流，拟建行省（如西康省），并改造基层社会，借向民众宣传“大皇帝”、朝廷等国家观念，形成并强化认同意识，从制度上维护统一。然而，当这些措施尚在实施时，辛亥革命突然爆发，清朝被推翻，代之而起的是民国政府及国民政府。新兴政权虽然制定了相关法律，政府领导人也强调国家的统一，并在《临时约法》中规定：“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海。”《中华民国宪法》也强调：“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。”其间，国民政府还在青海、宁夏等地建立行省，实施直接统治；在部分边区设立过渡型政区，建立设治局或政治指导区，替代土司头人，从建立健全政治制度入手，保证对边疆地区的控制。受环境的影响加上制度孱弱，社会局势尚待稳定、政府力量尚需加强，制度建设有待完善，北洋政府及国民政府对边地...