基于横向监督的生态退耕管护问题研究摘要：管护是退耕最终成功的重要保证。沙连堡退耕管护制度的成功经验集中体现在三个方面：构建了横向监督制度；提高了寻租成本；确立了政府与退耕户之间有效的“承诺―信任”机制。这种基于横向监督的生态管护制度结构不仅有力地推进了退耕工程的开展和退耕成果的维护，而且为其他地区维护退耕成果，从而促使我国退耕还林政策的进一步完善提供了经验借鉴。??关键词：生态退耕；林地管护；横向监督；博弈分析；青海化隆县??：F301.21文献标识码：A：1009－9107（2007）04－0037－05退耕还林工程从1999年开始试点，2002年正式全面启动。同年12月，国务院颁布实施《退耕还林条例》，为该项工程的依法规范实施提供了法律依据，同时国家还制定了一系列优惠激励政策，包括向退耕农户无偿提供粮食、现金和种苗补助，其补助标准为：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤；2004年开始按??1.4元/公斤折补现金。此外，每亩退耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助年限为还经济林5年，还生态林8年。［1］补偿政策的实施极大地调动了广大农户的退耕积极性。据统计，截至2005年全国累计完成退耕还林任务0.23亿公顷，其中退耕地造林??0.09亿公顷，荒山荒地造林和封山育林0.14亿公顷。［2］从退耕还林的实际来看，经过近几年的积极推进，已经基本实现了陡坡耕地的退还。因此，如何确保??0.09亿公顷的退耕地不被复垦，彻底转变“重造轻管、只造不管”现象，实现“三分造、七分管”，进而逆转生态环境恶化趋势，已成为退还地区未来发展的重要任务。??一、违规与监管的博弈分析??依据国家的相关政策，在退耕还林的过程中，实行谁造谁管的管护政策，即管护的主体主要以户为单位。然而，按照舒尔茨的观点，农户是理性的经济人，在传统农业部门从事劳作的农民，其经济活动行为是合乎所谓的理性的。农民在考虑成本、利润及各种风险时，他们都是时刻盘算个人收益的经济人，即都是以利己为根本动机，并力图以最小的经济成本去追逐和获得自身最大的经济利益。［3］因此，在退耕过程中，农户在考虑是否执行退耕政策、巩固退耕成果时，会比较其中的成本与收益，并在其间进行博弈。当经济利益与生态利益发生冲突时，农户将更多地关注眼前经济利益，很少愿意为生态利益承担经济成本；当行政命令与经济利益发生冲突时，若自身生存或经济利益受到威胁较大时通常会依照行政命令行事，在威胁较小时则主要依据经济利益的大小来决定是否接受政策安排；在眼前利益与长远利益发生冲突时，通常在长远利益难以确定的情况下首先满足眼前利益，在此基础上积极争取长远利益；在传统生存方式与新的生存方式发生冲突时，农户往往倾向于传统的生存方式，除非新的生存方式比原先能获得更大的、明显的经济利益。［4］因此，受个人利益的驱动，可能导致林木管护不到位，出现偷伐、偷牧甚至毁林复耕等违规现象，从而影响退耕效果，阻碍生态建设进程。??在退耕实践过程中，存在两方利益主体，即管护员与农户，两者之间是监督与被监督关系。其中，负有监督职责的管护员，其目标是以尽量少的监管成本确保农户自觉遵守退耕条例，巩固退耕成果；而被监管者――农户追求的是自身利益的最大化，从其利益出发，可能出现偷伐、偷牧、复耕等违反条例的行为。??对待退耕管护，管护员有两种战略：努力管护与松懈管护。在努力管护下，管护员根据退耕质量合格标准督促退耕户补栽树苗，查禁偷伐、偷牧、复耕等违规行为；在松懈管护下，希望退耕户自觉遵守退耕条例，对退耕户是否补栽、违规放牧等行为放任不管。农户也有两种战略：遵守退耕条例与违反退耕条例。违反退耕条例能获得额外收入，增加经济，但承担一定风险，一旦被发现将受到惩罚。??因此，从我国目前的情况来看，要确保退耕还林成果的巩固，关键问题是制定一个新的博弈规则，使相关利益主体均能从中受益，从而促使农户在没有强制外力约束下或较小的强制外力约束下，自觉地执行退耕政策，消除农户们“搭便车”的心理，从而达到资源配置的帕累托最优状态。［5］二、基...