养老金改革的体制难题大于财政预算杨燕绥胡乃军要]本文针对中国养老金制度的改革，提出打破身份界限，建立全覆盖的国民基础养老金制度，并通过国民基础养老金的预算分析，说明资金预算不是我国建立国民基础养老金的障碍，探索了体制改革方面的困难和应对措施，提出了国民基础养老金的改革方向与运行机制和管理体制。[关键词]养老金改革；国民基础养老金；体制机制[摘[中图分类号]C979[文献标识码]A针对中国养老金改革，无论小并轨（统一机关事业单位与企业职工基础养老金），还是大并轨（统一国民基础养老金），政府责任都是支付“全覆盖”、保基本的国民基础养老金，鼓励个人储蓄养老金。为什么不能借鉴英国的国民年金和美国的老遗残保障金的经验，尽快建立一个覆盖城乡全体国民的、统一的基础养老金制度，给国民一个权利公平、待遇公平和规制公平的养老金蓝图。其实，体制难题大于财政预算。满60岁（或者65岁）的中国城乡居民（含职工）支付国民基础养老金，非纳税人的支付率为40％（不低于最低生活保障线，主要指不缴纳任何所得税的城乡居民），低税率人的支付率为50％（主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工），高税率人的支付率为60％（主要指个人综合所得税率在20%以上的各类经济活动人口）。用人单位和个人缴费构成的个人账户养老金不足剩余的50%，实现养老金等于上年度各地居民家庭平均消费支出的100%。[1]国民基础养老金（40%-60%）+个人储蓄养老金（50%）=上年度居民家庭平均消费支出的100%其中，国民基础养老金不低于居民最低生活保障线；个人储蓄养老金包括自愿储蓄、职业养老金、消费积分转换养老金、地方政府养老补助一、建立国民基础养老金的预算分析打破身份界限，建立全覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，按照上年度各地居民家庭平均消费支出向全体年[作者简介]杨燕绥，清华大学公共管理学院教授；胡乃军，清华大学公共管理学院博士后。2013・1037养老制度改革等，税前列支设立年度限额和账户总额封顶线。基于2010年数据进行测算的结果显示：男女居民均自60岁开始支付，城市居民非纳税人支付额为293元（青海）～699元（上海），低税率人支付额为366元～875元，高税率人支付额为669元～1049元。农村居民为非纳税人，支付额为80元（拉萨）～327元（上海），全国资金总额为6107.5亿元，其中，城镇居民（含职工）支付总额为4491.07亿元，农村居民支付总额为1616.43亿元，占当年GDP的1.52%，占当年财政支出的8.27％，占2009年职工工资总额12.92％。用以往30年GDP年均增长率和城乡居民年均消费支出增长率进行回归分析，得出城镇居民平均消费支出增长率为GDP年均增长率的0.85，农村为0.91。在2011年以后，假设GDP年均增长率为7%的情况下，预测城镇居民平均消费支出增长率为5.92%,农村为6.44%。2020年国民基础养老金资金总需求为17625.17亿元（从60岁开始支付），占当年GDP的2.03%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为12640.19亿元，占当年GDP的1.45%。2035年中国将进入超级老龄社会，届时国民基础养老金资金总需求为73636.63亿元，占当年GDP的3.08%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为54944.87亿元，占当年GDP的2.29%。综上所述，资金预算不是我国建立国民基础养老金的障碍。因此，实施制度大整合解决了公平性、持续性、简便性和效率性四个问题。第一，公平性优势。制度整合的结果即“全体居民拥有同样的国民基础养老金和个人储蓄养老金”，国民基础养老金的差异在于个人纳税的多少，个人储蓄养老金的差异在于个人储蓄和投资收益的多少，有效避免了公共品分配不公的问题。此外，城乡居民养老金待遇提高约300%，职工养老金待遇有所降低；部分居民可以通过个人储蓄和投资收益，职工可以通过个人储蓄、雇主职业养老金及其投资收益来改善养老金收入，确保总和养老金收入达到居民消费支出的100％，甚至更高。这均不增加太多的财政负担（减免所得税除外）。第二，持续性优势。中国目前处于初期老龄社会阶段，约在2025年进入深度老龄社会，2035年进入超级老龄社会...