人大预算监督的困境与出路——对广州市部门预算折射出的问题的思考■范永茂[摘要]广州市部门预算反映出人大预算监督在技术和制度的层面都存在着种种困境。我们既需要从技术和管理上帮助人大代表提高监督的能力，也需要从制度上对人大监督提供根本性的保障。[关键词]人大预算监督；部门预算[中图分类号]D621[文献标识码]A[文章编号]1006－6470（2011）01－0067－04随着现代国家税收规模的不断扩大和公民权利意识的增强，公众要求政府依法理财、科学理财、民主理财的呼声越来越高。纳税人对政府的财政收支进行约束、审议和监督是通过代议制机关完成的。在我国，加强人大对政府的预算监督意义重大。广州市财政局曾经将2009年度本级114个部门的部门预算全部在网上公开、接受社会监督，民众从公布的部门预算表中发现：政府部门属下的幼儿园预算支出巨大，仅广州市属九家机关幼儿园本年度支出预算合计竟高达约6000万元。这意味着把全体纳税人的税款用在了极少数特定人群的受益上，使得公共财政背离了为公众服务的原则。公众纷纷质疑：政府有关部门何以能够把如此之多的公共资金花费在少数机关幼儿园上面？而且，尽管从2003年以来就有人大代表不断就此问题提出质询和反对意见，但是这一不合理的拨款一直在继续，这种不合理的政府部门预算为什么长期得不到纠正？一、人大预算监督的技术障碍从技术层面来看，人大监督预算的困境在于人大代表难以真正读懂政府预算报告。第一方面的原因是和预算报告编制制度和结构有关。1992年开始正式实施的《国家预算管理条例》规定，政府预算采用复式预算的编制方法，将原来单式预算中的各项财政收支，按照不同的经济性质分67解成为经常性项目和建设型项目两大部分[1]预算报告的依据来自政府收支分类科目体系。2007年，国务院正式决定全面实施政府收支分类改革，扩大了收支分类范围，调整了分类办法。新的政府收支分类设置为三大类，包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类，其主旨是说明政府的钱是从哪里来的、花到哪里、怎么花等三个基本问题。[2]事实上，到目前为止，我国的复式预算改革还主要停留在中央政府预算层次上，而且主要只是在原有的单式预算基础上按收支经济性质不同分列而已，并未对预算科目、分类、会计、管理制度等作出实质性的改革。再有，政府收支分类改革只是从条条框框上规定了预算报告的大类，具体细节内容还没有详细规定，“外行看不懂，内行说不清”的问题自然难以避免。人大代表既然看不懂预算，也就看不出预算存在的问题。比如现有的政府预算报告不分明细，只有笼代表人民行使权力的人大代表，算监督方面充分发挥其作用呢？两方面来具体分析。为什么不能在预我们可以从以下---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---政治文明/PoliticalCivilization统的大纲式预算。一般来说，预算编制应该包含“类”、“款”、“项”、“目”四个级别，涵盖范围依次递减细化程度依次加深，但人大审批的预算报告通常只能达到“类”这一级别，极少达到“款”，没有详细列出明细，也不知道预算制定的标准是什么。这样人大代表就无法判断“钱究竟怎么花”、“为何需要这么多钱”等问题。像机关幼儿园这类的预算，并没有列在统一的预算分表上，对于很多不了解预算结构的人大代表来说，也就不能发现中间有什么问题，更谈不上实施有效监督。第二方面的原因是和人大代表的构成及其自身素质有关。我国的人大代表来自社会各个阶层，具有广泛的群众性，也有一定的政治代表性。但人大代表大多是兼职代表而非专职代表，而根据政府收支分类范围，预算报告包含的内容从税收、社保、债务等，到公共服务、工商金融、农林水务基本建设等，再到补助、补贴、转移支付、资本支出等等，如此多元化又专业化的预算报告必然导致多数代表因为缺乏相关的专业知识和操作技巧而无法完全看懂或只能看懂一小部分预算报告。专业的表述、复杂的图表、纷繁的数据，让多数非财经专业“出身”的代表如坠云雾，更遑论发现预算问题了。同时，由于会后预算表要收回，代表们对在会上没有搞清楚的问题，会后也无法进一步查证，事过之后也就不了了之。而且...