[摘要]《税收征收管理法》的修订目标是构建现代税收征纳制度，推动征纳双方从不平等的、单向的、对抗的管理关系转型为平等的、互动的、合作的治理关系。由此观之，《征求意见稿》取得了诸多可喜进展，但还应再进一步。具体来说，一是要树立现代税收治理观念，彰显税收程序法控制权力、保护权利的公法价值，实现立法名称与宗旨的“去管理化”;二是要提升税务机关的有效治理与规范治理能力，以税收法定原则为核心，探求信息管税与隐私保护、征税效率与经济自由的平衡协调，实现对征税行为的程序控制;三是要加强和完善诚实推定权等纳税人权利，在税务利息和滞纳金等方面淡化国库优位色彩，并进一步改革复议前置与纳税前置制度。[关键词]《税收征收管理法》;纳税人权利;税收程序;税收治理[中图分类号]D923[文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2015)02-0042-09《税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)是一部通则性的税收程序法，直接影响着税务机关与纳税人的相互关系，特别是在我国《税法通则》暂时缺位的情况下，它实际上扮演着“小通则”的角色，其重要性不言而喻[1]。我国现行的《税收征管法》施行至今已历14年①，已经无法适应新形势下的新情况、新变化、新要求，与税收征纳实践存在较大脱节，其修订工作于2008年就被列入全国人大常委会立法规划，并于2013年再度被列为全国人大常委会五年(2013-2017年)立法规划“第一类项目”。2015年伊始，国务院法制办就《税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)再次向社会公开征求意见。与2013年6月首次征求意见时的“小修”版本不同，本次《征求意见稿》采取了“大修”的思路，单从文本上看，就从现行法律的六章、94条大幅扩充到了十一章、139条。着眼于此，本文拟从法理角度客观品评《征求意见稿》之得失，尝试廓清其中的若干重要问题，以期为修法提供可能的理论支撑和智力支持。一、对《征求意见稿》的总体评价修法，很大程度上就是在法律的应然与实然之间来回观照。有了应然的目标设定，我们方能理性地臧否现实境况，并明晰未来的努力方向。要对《征求意见稿》进行评价，首先需要理清本次修法的目标所在。此次修法是在党的十八届三中、四中全会的两个《决定》和中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》的宏观部署下展开的，是新一轮财税体制改革的重要组成部分，其定位和意义远非以往可比。也正因如此，修法思路才会在短短一年半之间从“小修”上升为“大修”。在这一框架下，财税制度改革的总体目标是建立起“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础，即“现代财政制度”[2]。具体到《税收征管法》修订而言，其目标就是要构建现代税收征纳制度，迈向税收治理现代化。这一修法目标，可以进一步分解为观念、制度、技术三个层次。具言之，一是要转变法律观念，实现从权力本位到权利本位、从“管理”到“治理”、从“治民之法”到“治权之法”的转型，从强调征税管理的对抗型征纳关系转变为重视纳税服务的合作型征纳关系[3];二是要革新法律制度，以保护纳税人权利和规范征税行为为两大主线，建立和完善以纳税申报为基础、以税务稽查为重点、以税务救济为保障的现代税收征纳程序;三是要提升法律技术，特别是要增强法律的可操作性，改变以往留待实施细则或规范性文件来细化的思维，能具体的内容尽量具体化，至少要在法律中直接规定基本的程序要求。按上述目标设定加以检视，《征求意见稿》确实是有着诸多可喜的进展，向着税收治理现代化迈进了坚实的一步。首先，修改了立法宗旨，将原先的“加强税收征收管理，规范税收征收和缴纳行为”表述调换位次，相对淡化了加强征管的色彩，体现了观念上的进步。在章节设计上，原先的“税务管理”一章取消，拆分为税务登记、凭证管理、信息披露、申报纳税等四章，“去管理化”的思路亦得体现。其次，将之前实践中形成的《纳税评估管理办法(试行)》(国税发[2005]43号)、《税务稽查工作规程》(国税发[2009]157号)等文件中的有益经验上升为法律，从加强纳税人权利保护、规范税收征管行为、建设信息管税机制、实现与相关法律的衔接四个方面着手改革税收征纳制度。最后...