论内部控制的外部监督论内部控制的外部监督程晓陵，王怀明（南京农业大学经济管理学院，江苏南京210095）【摘要1文章从对内部控制实施外部监督的必要性出发，分析了美国对上市公司财务报告内部控制进行外部监督的具体做法.然后，分别从内部控制外部监督的法律依据，监督标准，监督机构方面进行研究，并就实施外部监督提出了修订相关法律，制定内部控制法和内部控制规范体系以及逐步展开的政策建议.【关键词】内部控制;外部;监督【中图分类号】F275【文献标识码】A【文章编号】1004—2768（2007）06—0136—03内部控制是单位内部防止，发现，纠正差错与舞弊的一道屏障•最近一个时期以来，有关媒体相继披露了一些典型案例，包括甘肃省电力公司原财务处处长顾慧娟私自出借3.6亿元案，国家自然科学基金委员会原会计卞中贪污挪用逾2亿元科研资金案，四川长虹约5亿美元应收货款被骗案，中航油新加坡公司违规炒作油品期货造成5.54亿美元巨额亏损案等.这些案例产生的原因错综复杂，但其中很重要的一个方面，是内部控制薄弱,或者内部控制制度执行不力•究其根源，我们认为内部控制的设立，健全，合理性和有效执行仅仅依靠各单位管理当局是不够的,还必须有外部监督机构的监督检查，来巩I古I这道屏障.，外部监督的必要性（一）内部控制固有的缺陷按照20世纪90年代之后的内部控制理论框架，①内部控制是由一个企业的董事会,管理层和其他相关人员实现的过程，旨在保证财务报告的可靠性，经营活动的效果和效率，企业的活动符合相关的法律和法规•具体的说，内部控制是由企业管理当局为实现诸管理目标而建立的一系列规则，政策和组织实施程序，企业管理当局对内部控制1的制定和执行负责.但政策的制定者是政策的收益者，管理当局不愿意制定和执行限制自身权利，约束自身行为的政策制度，即使有这样的制度，也可能不具体，缺乏可操作性而流于形式，或者很容易被管理当局超越.因此，内部控制难以防止管理当局的舞弊.内部控制有三个目标,即经营目标,可靠性目标和合法性目标，管理当局对这三个目标的重视程度是不同的,通常更重视经营FI标而无视另两个FI标，而使相关内部控制薄弱或遭受践踏.如，江苏阪神电器股份有限公司董事长王哲翔为实现其利润目标,通过提供不真实的财务报表，以需要流动资金为幌子向当地多家银行贷款7.7亿元，还有向职工借款5000多万元，利用多家关联企业以”应付款”方式转移贷款，通过其子公司上海翔和控股股份有限公司购买了9274万股福建三木集团的股票，占三木集团流通股的91%,投入资金超过8亿元,造成的巨额亏损，使原本红火的企业濒临破产.(二)内部监督的不足尽管企业的内部审计部门对本企业的内部控制的健全性，合理性和有效性进行检查和评价,但是内部审计本身就是内部控制的一个组成部分，这种监督作用能否发挥直接受管理当局的影响，独立性差•事实上，内部审计难以对那些规范和制约管理当局行为的内部控制的制定和执行情况实施有效的监督检查.以上海宝钢国际经济贸易有限公司开展的内部控制自我评价为例，就控制环境评价方而，虽然涉及公司高级管理层守法经营，诚信经营，评定员工的工作以及人力资源政策等，但缺少控制环境中最主要的部分，如:(1)组织机构设置是否合理;(2)董事会，监事会和审计委员会是否能正常开展工作;(3)高级管理层对待经营风险的态度和控制经营风险的方法，为实现预算，利润和其他财务及经营目标,企业对管理的重视程度以及管理当局对财务报告所持的态度和所采取的措施;(4)责任分配和授权是否明确和合理等.没有外部监督的内部控制难以防止，发现和纠正管理当局的差错与舞弊行为，从内部控制的三个目标来看,管理当局的舞弊行为可能导致:(1)企业经营目标无法实现,股东利益受损.如中航油事件,伊利股份事件.(2)不能提供合法公允的财务报告，骗取供货商的货款或银行贷款等，债权人的资金,损害债权人利益•如阪神事件•另外，国家税收的计征是以财务报告为基础的，虚假的财务报告导致税收损失・(3)从事违法活动，危害公共利益.二，外部监督的经验一一以美国对上市公司内部控制实施监督为例安然，世通等会计丑闻暴露了有些上市公司内部控制存在重大缺陷，尤其...