督抚制与中央—地方权力之争———以晚清督抚势力的崛起为视角朱云天摘要：督抚制度形成于明代，发展和完善于清朝初年至中叶。鸦片战争以后，在镇压太平天国运动的过程中，清朝地方督抚的权力不断扩大，逐渐成为可与中央政权分庭抗礼的政治、军事势力。清末督抚势力的崛起是形成近代军阀割据局面的重要原因之一，直接影响了19世纪后半叶乃至20世纪初期中国历史的走向。关键词：中央；地方；权力；明清；督抚；军阀应当承认，在以往的中国政制史研究中，学者们主要强调的是君权与相权的对峙与斗争。实际上，现代国家建立以前，在中国传统政治权力的分配与争夺中，主要对峙的不是君权与相权，而是中央与地方。中国历史上的统一与分裂，抛去外族冲击的因素，主要是因为王朝内部政制变动导致的中央与地方权力分配的失衡。以此为视角，我们可以看到，在中国历史上，统一———分裂与中央———地方的同步关系经历了四次大变局：①西周末年及东周时期地方诸侯势力的崛起与周王势力的没落；②东汉末年以地方刺史为代表的豪强地主势力的崛起与中央势力的衰落；③唐朝安史之乱后藩镇势力的崛起与唐朝廷势力的衰落；④明清时期地方督抚势力的崛起与中央势力的逐渐式微。在这四次大变局中，对中国近代历史有深远影响的是最后一次。一、督抚制的形成督抚制其实包含了两个职官系统，即巡抚制和总督制。一般认为，巡抚制滥觞于明初永乐年间（1403年～1424年），这已为多数学者认同。《明史·职官志二》记载：“巡抚之名，起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年，遣尚书蹇义等二十六员巡行天下，安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官，事毕复命，即或停遣。初名巡抚，或名镇守，后以镇守侍郎与巡抚按御史不相统属，文移窒碍，定为都御史巡抚兼军务者加提督，有总兵地方加赞理或参赞，所辖多、事重者加总督。”［1］不难看出，巡抚制度的发轫与明初国家事务繁重,中央政府需要加强对地方的控制有关。但据王德金考证，懿文太子朱标巡抚陕西一事，“只能说有巡抚之名，而无巡抚之实”，原因是“朱标此行乃太子出巡，有其特殊性，不合管制77常规”。因此，“懿文太子朱标巡抚陕西，不能代表巡抚制度的真正开始”［2］。尽管巡抚制度滥觞于永乐年间，但其时巡抚一职只是普通的临时性任命，真正制度化的设置则应当是在嘉靖年间（1522年～1566年）［3］11。明初以降，巡抚制度逐渐完善，主要表现为设置了独立的办事机构———巡抚衙门［4］，更为重要的是，巡抚的任命程序也逐渐走向了制度化和地方官化。成化二十二年（1486年），明廷正式取消了巡抚每年八月赴京会廷臣议事的制度，这意味着巡抚不必再参与中央事务，真正成为执掌一方的封疆大吏。总督制的产生晚于巡抚制，一般认为，总督制度的初步形成是在正统年间（1436年～1449年），并于成化年间（1465年～1487年）逐渐成熟。李治安认为，明代中期以后，督抚的设置成为常化制度，主要分为两种类型：一类是为军事需要而设置的，一般在边境地区；另一类设置于内地，统辖两省或数省，负有监督财政和军事的职能［5］。到了明末，督抚的职权逐渐扩大，并向总掌军政、民政的地方官转化。然而，终有明一代，督抚制度都没有完全定型，也没有完全地方官化，突出的表现是督抚的管辖区域和人员任命等方面还不固定［3］12。明代总督，从区域上看，有统辖两省至数省的，也有仅统辖几个府的；巡抚的设置也一样，有一省一设的，也有因特殊需要而在某一个地区特别设置的。在官员的任命上，有固定按成例设置的，也有临时派遣的［6］。二、督抚制的发展和完善在政治制度方面，清代基本沿用明朝体制（即所谓“清承明制”），经过数百年的发展，督抚制度在清代得到了真正的发展和完善。刘伟认为，督抚制度地方化的真正完成是在康雍乾时期［3］13。其实，从政治制度层面上看，所谓的地方化过程，就是督抚对地方控制的加强过程，包括辖区的相对固定、衙署的建立、办事人员的配置、确立对布政使和按察使的统属关系等。徐青峰将清初督抚制度的地方化过程分为三个阶段［7］：第一阶段，从顺治元年（1644年）到顺治十八年（1661年），清代督抚制度初步建立。第二阶段，从康...