新公共管理对官僚制的摒弃还是扬弃———基于制度层面的思考●钟红艳,曾维和(广西师范学院经济管理学院,广西南宁530001)摘要:新公共管理是20世纪70年代以后,西方各国先后开展的以“企业家政府”为理论模型,以市场化运作的模式和私营部门的管理为研究方法,以提高政府工作效率为目的的一项改革运动。新公共管理对政府流程再造的初期的确起了明显的效果,提高了行政效率,但仍然无法改变官僚制的人、事制度,新公共管理所提出的私营部门的管理方法只是对官僚制的修正与补充,是对官僚制的扬弃而不是摒弃。关键词:新公共管理;官僚制;摒弃;扬弃;制度层面一、概述官僚制、新公共管理在制度上无非是对人和事两大方面的约束。从官僚制对人的制度上来看,等级制把人员高度集中在一起,有利于组织对人员的监督与控制,让人员按规则、程序办事有利于人员在法定程序下合法地处理、解决问题,使上级不能轻易地干涉下级的事务,保障了他们某种形式的独立,避免人员随意执法、决策,同时避免损害行政相对人的利益;职位终身制的实施有利于人员的稳定,对组织忠诚,让组织成员安心工作,而且终身制本身是一种诱惑的条件,很多人员之所以乐意成为组织的一员,是因为终身制让人员有安全感、归属感;至于人员的报酬“,官员定期拿到货币报酬,一般采用固定的薪金和退休金这种年老保障的形式。”[1]新公共管理运动中,薪酬管理制度仍然采用官僚制的这两种主要形式。从官僚制对事的制度上来看,官僚组织注重对事的分工,根据不同的工作安排符合要求的人员,同时对不同职位的人员进行培训,使他们在不同的环境中适应工作的需要。分工制有利于明确人员的责任,使他们为完成自己的目标而积极工作。随着官僚制滋生出来的官僚主义所引起的组织迟钝、缺乏灵活性、效率低下等而兴起的新公共管理运动,批判了过度集权的等级制和职位终身制,认为官僚制对人的严格约束和控制缺乏人性化,束缚了人的思想,限制了人身自由,不利于人的健康发展,提出组织结构扁平化,引进私人部门的管理方法和市场化的运作模式,充分发挥合同制的优势,放松管制、下放权力,用聘用制取代职位终身制,刺激人员努力工作。理论上,新公共管理对官僚制的批判头头是道,其实是有失偏颇的;实践上,虽然起到了提高行政效率的功效,却也错漏百出,带来了更多严重的组织结构、管理方式、技术层面的问题。因此“,摒弃官僚制”是新公共管理批判它的激进口号,新公共管理的出现、兴起修正和补充了官僚制的内容,提升了官僚制的活力,因而是对官僚制的扬弃。二、官僚制的含义及主要内容张康之认为官僚制的概念具有政治学、一般社会学、管理学三重含义。在政治学中,官僚制一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和[2]。笔者认为,官僚制是国家为实现统治由一个上级审级机关任命的严格按规则办事的具有专业水平的行政人员形成的一种组织。官僚制包括专业化分工、等级制、按规则办事、理性化四个主要内容。韦伯认为,专业化分工有利于避免他们犯下因缺乏相关知识而造成的错误,有利于行政人员熟能生巧,充分发挥自身优势提高工作效率;在官僚制政府机构中“,存在着职务等级的和审级的原则,也就是说,有一个机构的上下级安排固定有序的体系,上级监督下级。”[3]任何组织成员都严格依据组织制定的规则对待工作和业务交往,就连非常具体的报酬问题“,官员定期拿到报酬,一般采用固定的薪金和退休金这种年老保障的形式。”[1]由于官僚组织成员的行为在很大程度上是在规则的指导和规范下作出的,因此,韦伯认为它是对人类行使支配的已知方式中最为理性者,在明确性、稳定性、纪律的严格性及可赖性方面,它都比其他形式的组织优越。[4]二、新公共管理对官僚制制度设计的反思官僚制的基本特点是突显政府本位,由政府根据制度的指导来提供公共服务,这种制度约束组织成员的未来行为,克服成员的不确定性而努力的后果。然而伴随着新公共管理运动的兴起,官僚制面临着极大的挑战,主要缺陷是“公共组织的规则大多偏离了民众切实的愿望,规则化的结果是公共组织日益脱离公众。”[5]对公众的公共服务需求反应迟钝,出现“政府失败”和“公共服务失灵”。因此,...