"文伟鯉'=2017-11-3014:59:06求实2017年11期［摘要］文件治理是威权体制的基本特性，后者是一种动员型体制，即决策和执行以政治动员体系和行政层级体系加以贯彻，以规范性文件（区别于法律法规）贯穿其中，文件在被赋予了国家权力符号意义的同时，构成了基层秩序的规范来源和权威形式。文件治理发挥的功能是党政权力及其遍布于基层社会的代理组织对社会秩序的管制、治理和服务，以覆盖于政治系统与行政系统的规范性文件，并通过社会获得的权力，形成密如织网的秩序经纬和深入社会各个领域的权威形式。［关键词］文件治理；规范性文件；基层治理；正式规范；非正式规范［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1007-8487（2017）11-0035-10［收稿日期］2017-10-18［基金项冃］国家社会科学基金重点项冃“我国县级政府公共产品供给体制机制研究”（11A22006）o［作者簡介］周庆智（1960・），男，内蒙古赤峰人，中国社会科学院政治学研究所研究员、博士生导师，主要从事中国地方政治、政府治理与社会治理研究。通过合法化的规范性文件形式，形成政治与行政约束，这是威权体制的一般制.度逻辑［1］,由此而形成的文件治理，同时也是基层秩序的正式规范来源和权威形式。从秩序建构的角度看，文件治理工作作为一种“组织秩序”，与基于公共规则（源于法律）和社会规则（源于契约）所形成的法律秩序与自治秩序不同，前者介于法律秩序与专制秩序之间［2］,发挥对科层行政的政治控制和行政约束以及对社会的政治整合和行政整合的作用。以文件治理作为一个分析性概念，阐释其作为基层秩序的正式规范来源和权威形式，有两个目标：一是辨识威权体制下文件治理所具有的正式规范含义及其运行的权威形式；二是作为正式规范来源的文件治理，面临规范多元的挑战，亦即文件治理构成的组织秩序如何与法律秩序和自治秩序平衡并能够放置在多元秩序规则的重构当中。一、“文件治理”：介于民主与专制Z间的一种治理形式“文件治理”是“文件政治”的产物，后者的涵义主要是根据威权体制的性质来界定，或者说，文件政治具备人治体制的一般特点，但又有过渡性质的区分。与民主政治中的“法律治国”以及专制国家的“个人独裁”相比较，文件政治是指中共集体领导制下的“文件治国”现象，它反映了文件在中国政治中的重要作用⑵（P26）；或者说，“国家机器的运转、政府的社会管理不是依靠法律进行的，在相当大的程度上是依靠党和政府的'红头文件实现统治和管理的”［1］。文件依其功能的不同，可区分为三种类型：政治文件、行政文件和信息文件。上述规范性文件成为政府治理的规则来源和权威形式，并以此（试图）构建起覆盖整个基层社会的秩序经纬。文件政治（区别于法律政治）根源于中国的政治动员型和行政压力型的体制特性，而文件治理只是贯彻文件政治的--种治理形态而已。2017年第11期“文件治理”：作为基层秩序的规范來源和权威形式所以，文件治理的性质规定源于文件政治，后者的政治功能涉及管控和处世发生在体制内外的所有政治议题，并把政治议题通过政府系统贯彻于政府行政权力活动当中；同吋，文件政治为政府行政确立基本的路线、方针和政策，对政府形成政治与行政约束，这成为文件治理的主要功能。进一步讲，文件治理的政治功能主要通过党政统合治理体系的两个系统一党委系统和政府系统一來完成，反映在程序上，党委系统对政治、经济和各项社会事业的重大问题做出决策、形成议案，并通过文件形式使决策的政治权威和行政权威合法化，再以文件形式督促行政，从而对政府行政系统形成政治控制和行政制约。在党政系统的功能运行中，文件和会议这两个基本的政治与行政工具成为政治动员与行政动员的重要手段和方式，即会议是政治动员的重要手段，经由会议的方式，文件得到自上而下的传达，会议和文件便如此紧密地联系在一起。换言之，文件治理的构成要件即是文件和会议，后者成为基层政治与行政的权威形式。简言之，“文件政治”是文件治理的本质属性，是文件治理上述两个政治功能的实现形式。文件治理有一个重要的特征：规范性文件对科层体系的代理组织发挥着指导、监督和约束的作用，即文件成为连接...