中国农村反贫困政策的反思徐月宾刘凤芹张秀兰2012-8-2415:28:17：《中国社会科学》2007年第3期十、厶•一•、刖祎改革以来，中国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2005年的2365万，贫困发生率也相应的从30.7%下降到2.5%。中国的农村反贫困实践取得了举世瞩1=1的成绩。这一成绩的取得主要是经济体制改革和开发式扶贫的结果。其中，1980年代中期开始的开发式扶贫从利用农村资源和改善农村基础设施出发，将农村发展与提高贫困家庭的劳动和发展能力相结合，对减低农村贫困发挥了重耍的作用。开发式扶贫耍想达到预期的冃标，需耍有两个条件：1•贫困人口相对集中，具有明显的地域性。2.有赖丁•贫困人口的自我发展能力。然而，当前的农村剩余贫困人口大多不能满足这两个前提：(1)贫困人U的地理分布呈现为“既相对集中乂遍布全国”的格局。在这种情况下，立足丁•地域发展的开发式扶贫显然难以覆盖这些分散的贫困人群。(2)在当前的农村贫困人口中，相当一部分是因残疾或大病等原因失去了劳动能力的人群，对于他们，开发式扶贫的边际效益儿乎为零。这也是导致中国近年来农村减贫速度呈现减缓趋势的主耍原因Z-o很明显，对丁这部分贫困家庭来说，政府救助是帮助他们脱离困境的唯一渠道。开发式扶贫的局限凸显了社会政策在反贫困战略中的重要性。进而言Z,在国家的反贫困战略中，除了宏观领域的经济和财税政策、政治领域的治理一善治以外，最重要的就是要建立起一个具有预防贫困作用的社会保障制度。事实上，中国农村Z所以还存在大量的绝对贫困人口，在很大程度上就是因为长期以来农村社会保障制度严重缺失所致。在农村经济体制改革以来的大多数时间里，五探供养制度是中国农村唯一的社会福利制度。以开发式扶贫为主的农村反贫困政策基木上取代了农村社会保障，致使绝大多数农民长期以来没有任何公共财政支持的社会保障安排。近年來，随着科学发展观与构建和谐社会冃标的提出，建立和完善农村社会保障制度被重新提到政府的议事口程。农村社会保障制度的重耍性以及这项制度的缺失会导致什么样的经济和社会后果在中国政府及理论界已经形成了基本的共识：建立和完善农村补•会保障制度不仅是彻底解决中国当前“三农问题”的一个重耍因素，更是支撑中国未来丁•业化、城镇化和现代化过程的根本保证。基于这一认识，政府在继续实施扶贫开发的基础上，也加大了对农村社会保障的制度建设和资金投入，在全国范围内迅速推廿了一系列针对困难农户的社会救助制度。显然，补•会救助是中国当前农村社会保障制度的核心成分。然而，我们必须认识到，与其他任何社会政策一样，反贫困不是一个简单的使用公共资源对不幸者施以救助的过程，而是在其背后有理论和技术的支撑。有效的反贫困政策首先需要对贫困的风险因素和反贫困政策工具的功能有充分的了解，然后在此基础上根据风险的类型和特征而选择不同的政策工具。只有这样，才能使中国的农村反贫困政策更具有针对性，效呆也更加持久。二、牛-命周期与社会风险管理：反贫困政策的家庭与个人视角从20ttt纪90年代开始，在国际社会政策文献中，社会保护(socialprotection)一词日渐取代了人们过去常用的“社会保障”(socialsecurity)o特别是在世界银行、亚洲开发银行(ABD)、国际劳工•组织(IL0)和经济合作组织(OECD)等国际机构的推动下，社会保护的政策框架在不断完善的基础上逐渐被越來越多的国家和政府以及学术机构所认同。相应的，发达国家在反贫困政策领域中的一个明显的变化是：从对制度的干预转向了对家庭和个人的干预。全球化以及与Z相应的对贫困和反贫困政策的重新认识是促成这一变化的主要因素。概括起来，这些新的政策理念包含了以下儿个相互关联的内容：(1)注重对人力资本的投资；(2)反贫困政策要根据一个人生命的不同阶段的需要进行干预,即生命周期理论；(3)重视贫困的预防，即社会风险管理理论。(一)注重人力资本投资：全球化环境下对贫困和反贫困政策的新认识成型于20世纪30-60年代的西方社会保障制度是在高经济增长、低失业率和国内企业面临的国际竞争非常有限的环境下逐步建立起来的。这一•期间的社会主流思潮是，资木主义制度下的自由市场...