中国地方政府债务管理动力问题研究摘要:近年来地方政府债务问题成为我国改革与发展中的一个重点和难点问题。作为债务人和最直接、最主要的债务管理者,地方政府的债务管理动力是否充足,直接关系着地方政府债务的运行状态和债务管理体系的建立。当前,我国地方政府的债务管理总体上看仍存在明显的“弱动力”问题。为强化地方政府债务管理动力,中央政府应授予地方政府合法举债权,将债务管理纳入地方政府绩效考核体系,硬化地方政府的预算约束,并完善对地方政府债务管理的监督机制。关键词:强制性债务管理;诱致性债务管理;“弱动力”;激励机制作为债务人和最直接、最主要的债务管理者,地方政府的债务管理动力是否充足,直接决定着地方政府债务的运行状态和债务管理体系的建立(本文的地方政府债务管理指地方一级的立法、行政和司法机关作为主体,对本级和下级政府债务进行的立法、审批(核)、统计、计划、登记、控制、预测、审计、司法和监督等活动)。本文从中国地方政府的债务管理行为出发,研究其动力机制和强度,并寻求强化地方政府债务管理动力的激励机制。一、中国地方政府债务管理“弱动力”的表现中国地方政府的债务管理体现为各种各样具体的债务管理行为。这些行为按照其动力不同,可分为强制性与诱致性两大类。两类债务管理及其产生的动力机制存在明显差异。所谓强制性债务管理,指地方政府根据国家制定的债务管理法规或发出的强制性命令和要求,对自身及下级政府债务的管理。与强制性债务管理相比,诱致性债务管理指地方政府对自身及下级政府债务自发进行的管理,而国家并没有对此提出统一的强制性要求。一般说,地方政府的内在需要与外部环境的相互作用促成诱致性债务管理的产生。从实际的债务管理活动看,中国地方政府存在债务管理“弱动力”问题,其表现如下:1.在强制性债务管理方面。截至目前,国家预算法等法规禁止地方政府举债,但对现有债务,国家出台了一些特别法规要求地方政府加强对国债转贷、外债、专项借款、周转金债务、农业综合开发贷款等债务的管理及清理乡村两级债务和政府拖欠的工程款。财政部从2000年起下发了统一的“地方财政债务统计表”,要求省市县乡按照规定项目,每年自行上报债务数额。总的看,各级地方政府根据要求都在不同程度上进行了有关的债务管理,然而具体情况并不理想,许多地方政府对国家统一的债务管理法规存在推迟执行、酌情折扣执行或不执行的情况,甚至存在骗取国家贷款的违法行为。以国债转贷为例,国家专项检查时发现,国债资金项目上报信息失真,骗取国债资金的情况相当突出;挪用或不按规定用途使用国债项目资金的情况相当严重;违反“专户储存、单独建账、单独核算”的规定,以行政事业单位会计制度处理建设项目会计事项。据财政部披露,1997年到2002年上半年,有19个省(区)不同程度存在欠还本息问题,占借款省(区)总数的73.1%。因此,许多省份被强制扣款。近年来,乡村两级较普遍存在表面上实现减债的目标,而实际明消暗增,债务向隐性化转移等问题,主要体现为拖欠干部职工工资、对单位或个人的应付款不入账等。2.在诱致性债务管理方面。近些年来有些地方政府已开始自发地探索各种债务管理办法。据国务院发展研究中心早在2001年对江苏等省的初步调研,债务管理问题已引起许多地方政府的重视,并自发采取了一些管理办法。主要包括:制定综合性的债务管理办法、发行企业债券为地方基础设施融资、设立债务风险指标、建立债务预警制度、定期下发债务偿还通知单、建立债务数据库、开展政府债务专项审计、将政府债务的借用列入领导干部经济责任审计的范围、试编准债务预算(有些地方在编制财政收支预算的同时,已开始编制“政府性债务计划”或“政府性债务收支计划”,但该计划仅供内部决策参考,没有提交同级人大讨论)等。然而,诱致性债务管理在地方政府之间存在较大差异。目前自发的债务管理仍主要发生在省市级政府。实际上,对已迫在眉睫的偿债压力,更多的地方政府抱有“能不还则不还”、“能拖则拖”、“新官不理旧账”的赖帐思想,并通常采取拖欠、变换或撤销银行账号、干预法院公正执法等手段消极躲避债务。当债务不得不偿还时,地方政府往往从其他支出渠道临时抽调...