危机状态下公共政策“不决定”分析向玉琼(南京大学行政管理系,江苏南京210093)摘要:在危机状态下,各国政府经常通过政策制定与执行来进行危机控制与管理。议程设置作为政策制定的第一个阶段,对政策的出台具有重大影响,而在此阶段经常出现的“不决定”或“不决策”现象,往往导致危机处理政策的延误。危机问题能否进入政策议程,成为政府应该解决的问题,对于危机控制政策的出台至关重要。关键词:危机;政策;“不决定”现象:D035文献标识码:A:1000—8691(2007)04—0017—05在全球化、知识经济、科技革命的浪潮冲击下,社会正在发生重大的变化。人类还远未能驾驭自然,社会自身也总有不能确定的薄弱链条,危机事件以巨大的力度和广度冲击和影响着全社会。危机的诱因和影响往往是世界性的,一国的危机很容易演化为更大范围的灾难,甚至扩散到全球。在危机状态下,各国政府通过政策制定与执行来控制危机发展的态势成为全社会的共同课题。危机问题能否进入政策议程,成为政府应该解决的问题,对于危机控制政策的出台至关重要。只有了解议程设定中“不决定”现象,才能真正了解政策过程,有效实施危机控制与管理。会造成更大的危害与损失;二是决策者可以利用的时间和信息等资源非常有限,决策者必须在有限资源的条件下做出判断选择;三是事态的发展对生命财产、社会秩序、公共安全和国家安全构成了严重威胁和损害,并且政策的后果很难预料。确定社会问题并且提出若干个解决方案——即所谓政策议程设置——是公共政策制定过程中最重要的步骤之一,在危机状态下也不例外。如果某种危机状态不能被确定为问题,即使问题存在而且引起民众的关注,但一直没有被提上政府的议事日程,没有针对这一社会状况提出解决方案,这一问题就不能被称之为政策问题,政府实际上并没有针对这个危机问题作出任何努力。可见,决定哪些将成为政策问题在决策过程中是一个关键。“决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要。”[1](P32)。“不决定”不等于决定不采取行动和决定不作出决策等消极决策。当存在不决定的情形时,问题不成为决策的问题,但问题仍然是潜在的,只是无法进入决策程序。巴赫拉齐和巴拉兹将不决策定义为“通过控制共同体占主导地位的价值、理念、政治制度和程序,从而将实际决策的范围限制于‘安全’的问题的实践”[2](P35)。针对这一问题,拉雷·N.格斯顿在其《公共政策的制定》一书中将其指称为“隐蔽一、危机状态中政策“不决定”理论“危机”一词在政治领域中表明政治体制或政府面临的紧急状态,是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会情境。危机所具有的紧急性、不确定性以及威胁性的特点,给决策者的安全利益和核心价值带来严重威胁和挑战,决策者必须在高度紧张和压力之下尽快做出相对满意的重要决策和应急反应,将危机带来的损害限制在最低程度。危机决策是一种特殊类型的决策,具有以下几个方面的特点:一是政策问题的发生、发展具有突发性和紧急性,事件发生突如其来,而且必须做出紧急措施,否则将收稿日期:2006-11-07基金项目:本文是南京农业大学人文社会科学基金项目(SK06014)的阶段性成果。作者简介:向玉琼(1979～),女,南京大学公共管理学院行政管理系博士研究生,南京农业大学公共管理学院讲师,主要从事公共管理与公共政策研究。议程”,并具体分析了隐蔽议程的负面影响及相关原因。危机状态下政策“不决定”给社会带来了极大的消极影响。在危机事件处于萌芽时期,决策者往往并未将危机事件看作一个政策问题,由此错失了危机管理的最佳机会。后来危机事件逐渐发展,在社会中引起了较大的负面影响,这才逐步引起决策者的重视,准备采取措施,但这时再进行干预必然要付出更高成本,也加深了治理的难度。如我国政府在SARS发生早期,当时在广东佛山市出现几例非典病人,政府并没有给予充分重视,把它当作一般性疾病治疗。而该病毒蔓延至省会广州市,一场潜在的危机即将爆发,甚至出现有人死亡,此时中央政府仍然没有将其纳入政策议程严肃对待,导致了后来SARS在全国范围的蔓延,给我国经济和社会发展带来了前所未有的冲击。危机状态下政策“不决定”也可能消解政府的合法性。政府的合法性一方面来自于危机...