开发区扩张、行政托管与治权调适摘要：开发区扩张通常是“先极化、后扩散”，间接突破传统行政区划刚性约束的“行政托管”就成了调和行政空间与物理空间扩张冲突的无奈选择。基于增长极理论，可以考察H市开发区有序扩张的现实，厘清无序托管中权力、利益与责任的关系，并从结构一功能解释有序扩张背后的治权之乱～托管主体倾向于模糊治权边界以攫取失常利益，表现为托管受体的资源贡献度高而红利补偿少，托管主体的经济高回报与承担的社会低责任，需要从制度规制与明确边界来促进开发区扩张与托管的良性治权，实现价值与手段的有效调试。关键词：开发区；空间扩张；行政托管；治权：D922.1文献标识码：A：1001-8204（2015）02-0066-05托管作为当前地方政府管理开发区的创新模式，基本遵循了从单一治理向多中心治理变迁的逻辑主线。然而，制度的变迁使得具有独立利益结构的开发区政府因其多因素的政策环境造成的传统逐利特征并未改变。因此，明确开发区政府的主体地位、理顺体制优化结构和明确权责就成为当前研究开发区托管的重中之重。一、行政托管：开发区扩张的制度约束与无奈选择行政托管是作为托管受体的开发区周边乡镇将行政权力委托或让渡给开发区政府的非正式制度安排，即将托管受体的行政“所有权”与“经营权”相分离，经营权交由开发区政府。具体言之，即在不改变托管受体行政区划的前提下，上一级党委、政府为结合区域自身的特性，打破区划的物理空间分割，将原属不同行政区的乡镇或者特定区域的经济社会管理权限委托某一开发区管委会、县（区）来掌管，从而消除区域发展的土地资源束缚，以乡镇的土地资源存量优势与开发区的资源流动优先性相结合，实现开发区与周边乡镇的产业集聚与经济规模增长效应，以优化配置有限的公共资源实现满意的社会价值。事实上，开发区（又称“经济技术开发区”）最早可以追溯到1984年的“大连经济技术开发区”，从当初的低经济价值土地资源到今天的区域经济积聚基地的地位变迁，在预示着开发区在推动城镇化建设与区域发展的核心作用的同时，也暗含了开发区粗放扩张与土地资源空间有限的现实冲突。在原有开发区行政区划无法突破制度限制的前提下，“行政托管”就成了调和开发区发展与土地资源集约利用的可操作性管理模式。然而，我们在对H市经济技术开发区进行调研上却发现，在现行行政运行机制与人事制度的约束下，行政权力所有权与使用权相对分离将必然导致托管受体在人事管理方面承担更多责任与成本，相对应的经济红利却被作为托管主体的开发区强制挤压甚至占有：人事、财税、社会事务权在开发区，人大政协关系在行政区划地，户籍却要通过其他地区进行托管。目前，国内对开发区行政托管进行研究的文献相对较少，其研究主要集中在如下三个方面：第一，基于开发区托管体制的研究。以提升开发区运行效率为目标，借鉴国外先进管理经验，实现整体规划与项目经营相结合；第二，基于开发区行政托管的职权与责任边界研究。开发区是一级人民政府或其派出机关，享有开发区全面的行政管理职权并承担相应的行政责任；第三，基于开发区托管的风险治理研究一在托管摸索阶段，由于开发区不断扩大带来的无序区划和管理混乱成为如何实现行政区和经济区的和谐发展的重中之重。综上所述，行政托管作为开发区扩张的“必然而无奈”的选择，其核心问题就应当在于如何实现开发区价值目标与治理手段的有效兼容。换言之，即在充分认可行政托管的调和作用的前提下，如何厘清开发区扩张治权中的权力、利益与责任的关系，有效调适开发区托---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---管进程中的治权混乱，从而实现开发区托管的良性治理。这既是当前开发区托管治权的热点问题也是该研究领域的理论空白，由此就构成了该文的研究基础。二、有序扩张与无序托管：托管对象的美好前景与现实困境H市经济技术开发区坐落于H市城市边缘，成立于1992年，2000年被国家批准为国家级经济技术开发区。通过22年的产业结构调整与托管管理体制创新，H市经济技术开发区立足于自身所处的环境和特点，坚持内外资并举的发展方针，积极发展经济，走...