中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点文/苏杨王蕾摘要中国的文化与自然遗产地资源丰富、类型多样，但从功能发挥而言，普遍存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题。国际经验说明，国家公园体制是解决其中多数顶级遗产地管理问题的最佳方式。但各方对国家公园的相关概念认识不统一，对中央要求的体制试点工作理解不到位，相关试点工作存在不针对管理问题、不区别自然保护区和国家公园、不聚焦资金机制等共性问题。为此，应根据试点文件，紧扣“统一、规范、高效”做好体制设计，并加强遴选标准、区划方法、资金机制及权展变通控制制度设计等方面的技术工作，以确保实现“保护为主、全民公益性优先”的体制建设目标。教关键词国家公园体制；试点；自然遗产；文化遗产；保护地十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次提岀，“加快生态文明制度建设建立国家公园体制程国家公园体制既是“划定生态保护红线J建设“美丽中国叩勺切实手段，也是满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体，尤其在当前我国文化和自然遗产地管理问题凸显的情况下：中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次提出，“加快生态文明制度建设建立国家公园体制雹国家公园体制既是“划定生态保护红线J建设“美丽中国"的切实手段，也是满足人民群众H益增长的精神文化需求的重要载体，尤其在当前我国文化和自然遗产地管理问题凸显的情况下》第一次提到“建立国家公园体制''后没有显著提升。这说明了三点：一是国家公园长期以来就是一个公众认可且喜闻斥见的高频词；二是2017年前，中国在建立国家公园体制方面还没有出台重大举措；三是各类遗产地如果及时参与国家公园体制建设，可以在更大范围的公众中获得更大的影响和支持。然而，从专业角度来看，对于国家公园相关概念，目前许多人的认识还较模糊。如果对这些概念进行归类的话，可以认为存在两个认识，两个分歧：共识是都认为国家公园价值较高，以保护为主；分歧有两点，国家公园就是价值较高、面积较大的自然保护地？国家公园的功能主要就是自然保护？共识的部分无需讨论，但分歧的部分却需明晰保护地、文化和自然遗产地、IUCN（世界自然保护联盟）保护地体系、国家公园和自然保护区这几个国家公园相关概念之间的联系和区别：一是保护地（ProtectedArea）是个直译词，包括了一切需要有特别保护措施的空间，但到中国后，被自然保护领域的专家习惯限定为各类型的自然保护地（排斥了文化遗产地）。二是文化和自然遗产地是国际通用概念，其与保护地存在两点区别：专指价值较高（具有传承价值）、资源多样、功能多样口已被纳入管理体系的保护地（这就明显区别于水源地保护区、种质资源保护区这种单一功能保护地）；包括了文化遗产地（即以文化遗产作为保护价值主体的保护地。有些区域，如清西陵，从面积而言是以天然林为主体，但从保护价值主体来看则属于文化遗产地）。三是IUCN保护地体系，是世界自然保护联盟创建的关于自然保护地的分类分级管理体系①，从I〜VI共有六类，管理强度逐渐降低（自然保护区是第1类，国家公园是第II类）。仅从外延来看，保护地最大，文化和自然遗产地、IUCN保护地都可被其涵盖其中。以这个认识为基础，对“国家公园就是自然保护地吗"这个分歧，自然就有答案：尽管许多自然保护领域的专家，把国家公园等同于价值较高的自然保护地，但二者在资源性质、保护要求、管理方式等方而存在较明显的差别。即便IUCN分类中，也将严格的自然保护地与国家公园区别开来。如果不考虑这个分类体系，以全世界建立最早、规模最大、管理最规范的美国国家公园体系来看，其国家公园在资源性质和主要功能上也显著有别于自然保护区：一是自然保护区整体强调严格保护，而国家公园强调保护利用兼顾，小面积利用、大面积保护；二是自然保护区是发挥牛态系统服务功能和保护牛物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值（当然也可能伴牛较多的牛态服务功能）。从世界文化与自然混合遗产武夷山自然保护区就能明显看出...