荷兰国家基础设施与空间规划战略的评估与启示2015-06-28摘要：荷兰的空间规划作为公共政策的典型，其规划评估体系十分先进成熟，覆盖了规划的编制与运行的全过程。与此对照，我国城镇规划的实施评估刚刚起步，尚未形成连续动态的评估系统。本文介绍了荷兰于2012年出台的《国家基础设施与空间规划战略》的制定过程，并对其实施前后的规划评估体系进行了深入研究，重点评述了实施前评估中的预评估和战略环评的内容、方法及程序，探讨了各阶段评估的意义及对规划的影响，并对我国规划评估机制的完善提出若干建议。关键词：荷兰，基础设施与空间规划战略，预评估，战略环评，监测基金项目：住房和城乡建设部2013年科技计划软科学研究项目(2013-R2-43)辽宁省社科联2014年度辽宁经济社会发展立项课题(20141slktzdian-12)引言从上世纪60年代开始，西方城市规划逐步由“规划蓝图”走向“公共政策”[1]。荷兰空间规划作为公共政策的典型，要求所有空间利益相关者参与到规划过程中，并设立了严格的事前和事后规划评估及反馈机制。荷兰空间规划的评估体系渗透到了其规划的编制和运行的全过程，形成了良好的动态循环：规划制定时进行预评估(Ex-anteEvaluation)和战略环境影响评价(SEA：StrategicEnvironmentalAssessment或SEIA：StrategicEnvironmentalImpactAssessment，以下简称战略环评)，讨论规划的可行性及对环境的影响，帮助公众和决策者做出正确的政策选择；规划执行后进行定期的过程监测和实施后评估，动态考察规划的结果绩效，反映实施中出现的问题，并及时反馈给决策者进行必要的规划调整。我国2007年颁布的新城乡规划法规定：对省域城镇体系规划和城镇总体规划要进行定期的规划实施评估。虽然目前许多城市都开展了评估尝试，包括空间发展战略实施评估、总体规划实施评估、环境影响评估、交通影响评估、项目选址建设评估等[2]，但大多集中在宏观规划实施后的结果评估和微观项目实施前的方案评估上，尚未形成动态、连续、完整的评估系统。鉴于此，本文对2012年新颁布的荷兰《国家基础设施与空间规划战略》(StructuurvisieInfrastructuurenRuimte，以下简称《战略》)的规划评估体系进行了深入介绍和分析，希望能为我国规划评估机制的完善提供有益的参考。由于《战略》的出台时间不长，因此本文将把实施前评估作为介绍的重点，这也正是目前我国空间规划评估机制亟待加强的环节。1荷兰国家基础设施与空间规划战略的制定面对经济危机、气候变化和地区差异带来的挑战，荷兰在2008年7月通过了新的空间规划法[3]，提出简化程序、明确职责、权力下放、政策指引等要求[4]。在此基础上，荷兰中央政府于2009年合并了住房、空间规划与环境部(VROM)和交通及水管理部，成立了基础设施与环境部(I&M)。随后，该部门编制了新一轮的国家空间规划，于2011年6月颁布了《国家基础设施与空间规划战略草案》(以下简称《草案》)[5]。《草案》将更多的目光转向导致空间变化的直接因素，提出了至2040年荷兰“成为有竞争力、可达、宜居和安全之国家”的总体发展方向，制定了至2028年的相应中期目标，包括：(1)增强空间及经济基础设施以提升竞争力；(2)改善和保护移动性及其所需空间，用户至上；(3)保障安全愉悦的生活环境，保护其中有价值和特色的自然文化遗产。此外，针对三个中期目标，还出台了一系列近期行政措施[5]。与前一轮国家空间战略相比①，《草案》沿袭了“重点发展经济，减少国家干预”和“尽量放权，必要时集权”的思路[，进一步强调在信任的前提下诱导各方自主合作与开发；保留了前一版中的提升竞争力和保障安全的发展目标，同时新增了可达性和宜居性目标。为了精简中央政策文件的总量，《草案》综合替代了此前的《国家空间战略》、《兰斯塔德规划2040》、《国家交通战略与政策》等若干文本，同时取代了与军用地、景观、乡村及三角洲规划有关的空间发展目标。实际上，《草案》是在两种事前评估的辅助工具下制定成形的。首先是基础设施与环境部委托荷兰环境评估署(PBL)②进行预评估。其作用是对拟定政策的预期效果进行研究论证[7]，帮助规划决策，属于政府机构的内部评估。在预评估进行到中期前后，...