我国耕地保护的困境及几点思考1曹端海（1.中国国土资源经济研究院，北京101149；2.中国地质大学（北京），北京100083）摘要：耕地保护在我国具有重要的政治、经济、社会地位。当前耕地保护的困境：一是耕地保护和粮食安全形势不容乐观；二是政府和农民作为耕地保护的主体在耕地保护中均存在负向激励效应。建议：（1）进一步推动地方政府职能山经营性向公益性转变；（2）推动农村土地管理制度改革，降低农业收益风险，完善集休土地产权；（3）推动耕地保护精准化，由数量保护向位置保护转变。关键词：耕地保护；困境；负向激励效应；建议中图分类号：F301.21文献标识码：C文章编号：1672-6995（2013）06-0000-001耕地保护在我国政治、经济、社会中的地位1・1耕地保护是我国的基本国策我国人多地少，又处于工业化和城镇化快速发展阶段，对建设用地的需求非常迫切，耕地保护任务重。基于这种国情，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，'‘十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。这是第一项被纳入我国法律的基本国策。1.2耕地保护是当前我国生态文明建设中的一项重要内容耕地是土地景观的重要组成，在生态系统中也发挥着其特有的功能。在十八大报告关于大力推进生态文明建设的论述中，明确提出“严守耕地保护红线”、“完善最严格的耕地保护制度”。1.3耕地保护维系着我国粮食安全我国人口数量庞大，保障粮食安全，不仅是对中国人民负责，也是对全世界负责°这也是我国耕地保护最根本的出发点和落脚点。耍实现《国家粮食安全中长期规划纲耍（2008—2020弟》提出的我国粮食自给率保持在95%以上的目标，必须保证一定数量和质量的耕地。1・4耕地保护有利于社会和谐从现阶段看，我国社会保障体系还不够健全，农民总体劳动技能不高，耕地仍具有不可低估的社会保障功能。如果耕地流失速度过快，城镇在短时间内无法吸纳从农村转移过來的大最人口，部分失地农民将会变成无业游民，可能成为社会的不和谐因素。2当前耕地保护的困境2.1耕地保护和粮食安全形势不容乐观一是耕地面积在不断减少。根据公布的国土资源统计数据，从1996年到2008年，耕地总量减少1.2亿亩以上叭二是我国耕地遭受污染严重。10%以上的耕地遭受不同程度的污染。每年导致粮食减产100亿公斤以上，遭受污染的粮食达到1200万吨，直接经济损失达到200亿元⑵。三是粮食供需缺口不断扩大。截止2012年我国连续九年实现了粮食增产,但2011年我国粮食进口量达到总产量的11%,没有实现国家提出的粮食自给率95%以上的日标。2012年，粮食缺口进一步扩大，进口量达到2011年的3倍⑶。2.2耕地保护的主体在保护中存在负向激励效应影响耕地保护和粮食安全的因素有很多，笔者从耕地保护的主休——政府和农民谈几点看法。对二者而言，在耕地保护中均存在负向激励效应的因素。2.2.1政府在耕地保护中的负向激励效应其一，不同区域的政府ZI'可存在"搭便车”的思想。收稿日期：2013-06-04作者简介：曹端海（1980-）,男，山东省曹县人，屮国国土资源经济硏究院助理硏究员，中国地质大学（北京）土地资源管理专业博士研究生，主要从事止地政策研究。公共选择理论认为，处于同一•个纟I［织的成员在行为选择上存在“偏好”。对于集团的公共目标，即使明明知道通过集体的共同努力，大家都能够获益，也往往不愿意采収行动。|佃是往往选择只对自C有利的目标，公共目标都寄希望于他人完成。我国是中央政府集权式管理，各地政府同屈于一个集团。保障粮食安全则属于这个集团的公共目标，如果各地政府共同努力切实保护耕地，无疑能够使这个集团的所有成员共同获益。而在实际行动中，都希望只在对自己有利的目标采収行动，保护耕地的责任山其他地区承担。其二，耕地保护目标与政府追逐的目标存在冲突。一方面，政府任期i般都比较短，在政绩利益的刺激下，需要在短吋间内显化政绩，而耕地保护所产生的经济效益是一种隐性的效益，短期内很难衡量。另一方而，地方政府还存在一定的经营性，通过经营土地发展权，不仅能够获得巨额的土地増值收益，同时也有利于实现一系列经济目标。此外，政府追求的建设性冃标对耕地保护血言是具有破坏性，耕地...