中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响李侃如2011-05-10摘要：木文对中国的政府管理体制进行了分析，并讨论了它对环境政策执行效果的影响。文章认为，职权划分和激励结构是影响环境政策执行效果的两个关键因素。中央政府在环境管理上有口己的权力和地位，但也而临不少无奈。上述分析对外国环境援助在中国的发展也非常有用。关于中国环境的未来，文章认为中国的政府管理体制正处于持续变化过程中，长期的走向并不晦暗。趋势已经很明显,信息透明、专家咨询等体制很可能会变得越來越重要。关键词：管理体制，坏境政策，中央政府，地方政府，公共管理中国存在一种相互矛盾的现象。一方面,领导人已意识到环境领域存在严重问题;施行的环境法律和管制令人卬象深刻；专职的环境管理机构从北京扩大到了省、市、县和乡村一级；中国在全球环境共同体中的参与也十分活跃。但另--方而，中国在国家一级产生的人部分治理环境的动力却因分散到多个国家结构层而而消耗殆尽，产生的成效也没有多大的具体影响。为了理解如何才能推动中国改进环境成效，我们必须搞清笼造成中国在环境问题上承诺和绩效Z间出现裂痕的系统动力。本文认为,职权划分(DistributionofAuthority)和激励结构(StructureofIncentives)这两个因素尤显重要。一、职权划分中国存在一种多层政治体制，其中主要的地域层级包括：中央，覆盖整个国家；31个省；六百多个市；二T多个县；近十万个乡镇；近一百万个村(截至1995年一一编者注)。通常，中国体制中的每一个政府部门都有一个指定的级别。一个地域层血韵政府内部包含数个行政级别。例如，在北京的国家政府，国务院最高，像国家计划委员会这类委员会次之，各部再次之，部属各局再次之，依此类推。省政府和各部委是一个行政级别；省属厅局和部属厅局享受同一个级别。中国体制中的一•条关键法则，是同一个级别的单位不能向另一个单位发出有约束力的指令。从操作上说,这意味着任何部委不可以向任何省发出有约束力的命令，即使部委（直属中央政府）在组织座标上居于31个省之上。这种操作法则的后果自然就是:为了有效操作，极有必要形成一种共识,而旨在建立这种共识的协商就成了这个体制的核心特征。职权不仅通过级别而口通过职能获得实现。中国的官员说他们的政府被分成了许多职能“系统"，因此每一个部委都居于一个具有特定职能的、在每一个地域层而都存在的政府机构之上。例如，国家环境保护总局（NEPA）就处在分别山乡镇、县、市和省级环境保护部门（EP-As）组成的系统的最上级。通常，这些特定机构内部至少有两位领导：机构本身所属地域层面的政府领导，同一个职能领域的高于本地域等级的部门领导（例如湖南省坏境保护厅同时受湖南省政府和国家环境保护总局管理）。职权的“垂TT线条（在中国被称为“条二如每一个政治体制层面的环境保护部门）和“水平”线条（在中国被称为“块"，作为职能部门，它们产生于各个在地域上为同一个层面的政府）之I'可显然存在一-种潜在的冲突。前者按职能搭配（如环境），后者按它管辖地的需求搭配。尽管具体内容有变化，但一般而言，20世纪70年代末以來的改革所取得的最突出的进展己经让职权的水平线（即地域的搭配）压倒了垂立线。中国人称此为“使条条隶属于块块雹结果就是地方政府普遍变得更加强大，而中央层曲职能单位如各部则只能跛脚前行。而口，在每一个地方政府内部，往往有一个职位最高的人（被称为省一•级的“首长”）和数个副职领导。每个副职领导形式上都分管特定系统的职能部门，□不允许插手T•预白少分管部门以外的职能部门的事务。即使如上面那样简短的评论也足以表明，中国的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散。具体内容也许有变化，但重要的是“绘制”出在任何给定的地方执行任何特姝环境政策所采用的职权的线条。例如，实际上对己摆上外宾接待日程的特定议题，一个城市不分管该项工作的副审长就可以不重点展开谈话。二、激励结构地方政府之间的关系既复杂乂重要。一-般情况下，所有的联系都在国内一级级的领导层Z间上下进行。越级（例如中央直接联系某个县）是不合规的。同时，每一个地域层血的政府形式上都允许向其辖区...