农村土地使用权流转机制立法探索摘要：农村土地使用权流转对城乡一体化发展和农民权益保障具有重要意义。但现有农村土地使用权的流转存在诸多问题。从宏观上看，农村土地流转制度相互冲突，流转主体不明确，流转范围和方式存在限制，实施困难。在具体的环节中，无论是农村土地承包经营权、集体建设用地使用权，宅基地使用权的设立、流转，还是配套的保障措施的形成上都存在较大漏洞。针对这些问题，应从立法方面进行推进，取消对农村土地使用权流转的不合理限制，形成科学、可操作的流转程序，完善相应的登记制度，探索农地以用代征的新路径，建立起与当前社会发展相适应的农村土地使用权流转法制体系。关键词：农村土地使用权；土地流转；流转机制：F302.2文献标识码：A：1009-9107（2015）02-0008-07引言改革开放以来，中国经济快速发展，城乡居民收入水平和生活质量不断提高。然而，城乡二元结构的存在，制约了农村发展，拉大了城乡发展的差距，严重影响城乡一体化发展。究其原因有两大方面，一是限制性的户籍制度，二是不科学的农村土地使用权流转制度。2013年11月12日中共中央在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”同时，确立通过户籍和农村土地流转的改革实现城乡一体化的对策。2014年7月30日国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）规定“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”这标志造成城乡二元差异的身份因素――农业与非农户籍制度即将被取消，其中还要求建立与户籍制度相适应的土地制度，这对农村土地使用权流转的改革具有重要意义。农村土地使用权的流转属于农村土地产权制度的一部分。因而土地的产权安排不仅影响土地自身的处置，还影响附着在土地上的其他资源的配置[1]。故接下来的任务便是按照《决定》的精神加快推进农村土地使用权流转制度的改革，尽快解决城乡二元土地使用权流转的平等性问题，进一步缩小城乡二元差距，实现全民共同富裕。然而，农村土地使用权流转千头万绪，需在法律上进行认真检视，以继往开来的态度认识现状，并就存在的问题寻求解决的路径。一、农村土地使用权流转的法律规定（一）宪法我国宪法第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法明确禁止土地所有权转让，其中包括农村土地的所有权；但同时又为农村土地使用权的转让提供了依据。（二）物权法《物权法》第一百二十八条、一百三十三条对家庭拥有的土地承包经营权和其他方式取得的四荒地上的土地承包经营权的流转规定：前者可以采用转让、互换、转包等形式，后者可以以转让、抵押、入股及其他形式转让。在农村集体土地建设使用权流转方面，《物权法》除了第一百八十三条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”第一百八十四条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，表明宅基地、自留地等农村集体土地除法律规定之外，不允许通过抵押流转，至于买卖方面，则是转引其他法律规定。地役权由于不能单独流转，须依赖主权利流转，此在《物权法》中亦有明确规定。（三）土地管理法《土地管理法》中第二条规定了土地使用权可以依法转让，但仅是特殊情况下允许。该法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，...