论土地征收行为的合法性和适当性□周莅春（辽源市委党校，吉林辽源）摘要：为有效规制土地征收权，加强对土地征收行为合法性与适当性的审查，本文从土地征收的目的、主体和程序等几个方面对土地征收行为的合法性进行了分析和论证，并依据行政行为合理性的内容对土地征收行为的适当性进行了分析，以期形成对土地征收行为合法性和适当性进行判断和考量的客观标准。关键词：土地征收；合法性；适当性中图分类号：D922．1文献标识码：A文章编号：1007－8207（2009）09－0079－03收稿日期：2009－06－20作者简介：周莅春（1964—），女，吉林辽源人，辽源市委党校教授，研究方向为宪法、行政法。随着社会、经济的发展以及人口数量的增加，人地关系变得越来越紧张，这种状况就使得农地利用中的个人利益与公共利益的冲突也越来越多。再加上农地资源的稀缺性、不可移动性及自然承载力的无法替代性，对某些特定的地块，在没有需求弹性的情况下，国家就不得不动用法律所赋予的强制性特权来对某一特定地块进行征收使用，以确保公共利益需要得到满足。而土地征收权力的行使和农地权利保护又是天然的一对矛盾。因为农地所有权和经营权在私法上是受到严格保护的，而公法上又赋予国家有对农地所有权和经营权强制移转的权力。因此，一方面，法律要以国家征地权力来满足社会公共利益的需要；另一方面，必须维持个人与政府、财产权利与行政权力的关系平衡，以防止政府权力的滥用而损害被征地者的合法权益。一、加强对土地征收合法性和适当性的审查，有效规制土地征收权在我国目前的土地征收过程中，由于缺乏宪政和法治的观念，土地征收行为合法性和适当性标准不明晰，土地征收权滥用的现象比较严重，主要表现为以下几个方面：⒈土地征收权行使范围过宽，背离公共利益的征收目的。现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。”《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于集体所有的土地。”可见，目前有权征收土地的主体是国家，而不是其他任何组织或者个人。但由于对公共利益缺乏宪法和法律的明确界定，很容易被公共利益的范畴突破。在实际生活中，大量的非公共利益用地也靠征收来解决，从而导致征地范围非法扩大。⒉土地征收权缺乏程序约束，违规征收现象时有发生。在土地征收领域，有关征收程序方面的法律法规不是很完善，已有的征收程序规范比较原则，往往是以管理为本位，而不是以权利保护为本位，导致在征收程序方面越权审批、先征后批等违法现象严重。大量的违法征地导致我国人地矛盾更加紧张。⒊征收补偿不合理，安置不充分，因征地而引起的群体性上访事件增多。我国目前的征地补偿是按照被征收土地的原有用途给予补偿，补偿标准较低。有很多失地农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”，生活十分困难。这种补偿和安置现状不仅对农民是不公平的，也可能带来新的社会不安定因素。综上可以看出，我国土地征收权滥用的现象是很突出的，为了进一步规制土地征收行为，也为了给已经失去土地需要救济的农民提供更加明晰的土地权利保护的法律依据，笔者对土地征收行为合法性和适当性标准进行如下的概括和分析。二、土地征收行为的合法性标准为了依法规制土地征收行为，有效约束征地权滥用，我国《宪法》、《土地管理法》等相关法律、法规对征地的目的、行使征地权的主体、征地的程序等作了明确而具体的规定。（一）土地征收行为目的合法土地征收权以国家强制力保证其实施，它不需要被征地人同意就能够产生法律效力。为了防止该项权力被滥用，首先必须在法律上设置一个标准，用以评判一项具体征地行为是否合法。土地征收权实体合法的唯一标准就是“社会公共利益”。以“社会公共利益”作为评判征地权是否被滥用的标准，符合我国《宪法》及相关法律的规定，在保障土地征收权的实施和保护集体土地所有权的利益冲突中，是有效的“平衡剂”。⒈“公共利益”的学理解释。在学理上，对“公共利益”的解释几乎是没...