独家解析新轮食药改革的动机、方案、争议国家“减法”与地方“加法”作者：南方周末记者蒋昕捷朱红军发自：北京2013-03-1416:54:49：南方周末传统的补瓷工艺示意图。俗语说：“有了金刚钻，才揽瓷器活。”（何籽/图）标签食药总局食品安全餐饮管理大部制中国的公务员考试里曾经出现过一道经典难题：一家前店后厂的面包房，该由谁来管？参考答案说：里屋做面包，算生产归质监管；外间卖面包，算流通归工商管；如果再支几张桌子让顾客用餐，算餐饮归卫生或药监管。如今，这个让“准公务员”和公务员都头疼的难题总算有了解——都归一个部门管。在2013年3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》（下文简称《方案》）中，这个新部门，叫做国家食品药品监督管理总局（下文简称食药总局），正部级。自此，中国延续了十年的以“综合协调、分段监管”为特色的食品安全监管体制基本宣告终结，此前散落在国务院食安办、国家药监局以及质检总局、工商总局等部门的食品安全监管职能正被无缝整合。南方周末记者从多个渠道获悉，食药总局的具体组建方案，还需经国务院常务会议讨论通过。新部门正式获批后，将着手制定地方配套改革框架。机构并转或许相对容易，但如何及时有效承接各部门监管资源、技术资源、人才资源，不留过渡时期的监管真空，成为改革下一步的首要考验。国务院食品安全办公室相关负责人在接受南方周末记者采访时表示，这次改革，首先解决的问题是过去多部门分头管理的弊端，同时亦非简单整合相关机构和职能，而是要实现“好改革的更多红利”，借改革之机，切实大幅度提升专业监管、科学监管、全程监管的水平。该负责人同时强调，新成立的食药总局，还要处理好政府、社会、市场的关系，成为推动社会组织、生产经营者、消费者共同参与食品药品治理的发动机。一切才刚刚开始，重组事务千头万绪，从批准方案到正式挂牌、正常运转，琐碎繁杂，甚至部委网站，标识亦待重构。国家“减法”：职能待重构，“武装到牙齿”“现行食品安全监督管理体制，既有重复监管，又有监管‘盲点’，不利于责任落实。”2013年3月10日，国务委员兼国务院秘书长马凯直言不讳地指出改革的动因。按照现行的监管体制，主要负责食品安全的包括7个部门：国务院食安办、卫生部、工商总局、质检总局、药监局、农业部、商务部。此轮改革后专司食品安全只剩下3个部门：食药总局、农业部和国家卫生和计划生育委员会（下文简称国家卫生委）。而国家卫生委承担的更多是技术支持职能，主要负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。本轮机构改革中，政企合一的铁道部被拆分，国家铁路局并入交通部，跟此前的民航局一样，都归属部委管理，人、财、物、事的划转都相对独立，更像是1+1的物理变化。2008年国家药监局并入卫生部亦属此范畴。新一轮食药改革冀望有所突破，仅就“重组”的力度而言，曾试图“大刀阔斧”。所谓“物理整合易，化学整合难”，外界普遍担心，分段监管的模式已行多年，新的食药总局名头之下，在内部机构设置上，是否会改变“环节”的思维。毕竟是不同的部门重新组合，先组合后磨合是风险最小的选择。但依照国际通行惯例，按照品种监管又是一种效率较高的模式。决策者正面临着利弊取舍。不论内部司局怎么设，这都是一个部门自己的事，发现问题可以及时调整，不存在部门利益博弈。因此，实现全环节监管、建立消费者期盼已久的食品安全追溯体系，都不是难事熟悉政府运作的一位专家如此分析。餐饮业及农产品流通领域监管，在过去分段监管的模式中运行较为成熟，此次或将继续沿用。而切合中国食品行业“散而乱”的特殊国情，那些小作坊、小摊贩等非正规食品领域一直是食品安全问题多发区，同时也易成为监管盲区。本次改革中，这将“坐实”为地方政府的责任。尤为醒目的是，综合各种信号和专家预测，此次食药监管体制改革，将在强化食药犯罪打击手段上取得大的突破，以应对食品领域犯罪多发且专业化的趋势，只是在行政执法和司法打击的衔接上仍待确认。这是承继几年来重典治乱的经验，以及视“食品安全入刑”的新情况而定，李克强在不久前的食品安全委员会会议上也一再强调加大打击力度，...