中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标“[摘要]本文运用凯顿的预算模式理论研究了中国公共预算改革的目标选择主要结论是,中国现阶段仍然应该以建立一种“控制取向”的现代公共预算体制为目标,中国预算改革的当务之急是将政治控制与行政控制纳入预算过程。最后,虽然新绩效预算是一种非常理想的预算模式,但是,中国目前并不具备实行的条件。即使对于实行新绩效预算来说,先实行一种“控制取向”的预算体制也是有帮助的。[关键词]预算改革目标选择政治控制行政控制1999年,中国启动了预算改革,将财政改革的重点从收入转移到支出管理,重构预算编制与执行过程。从长远来看,如果这一改革成功,它将对中国政治与政府管理带来意义深远的影响。但是,有一个非常重要的问题:对于中国目前正在进行的预算改革来说,它的近期目标是什么?远期目标又是什么?运用凯顿的预算模式理论并结合笔者最近两年在地方预算方面的调研,本文准备对这个问题进行回答。一、预算时代的划分:一个理解的框架二、改革前的中国预算体制:“前预算时代”从1949年建国到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期,资源配置是由中央计划决定的,预算只不过是计划的反映,计划委员会才是真正的“核心预算机构”。而且,预算格式主要是一种功能预算,即将支出按照它们在经济建设中所起的功能进行组织,同时将收入按照经济性质分类。1978年启动的市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978年到1999年预算改革的这一时期,虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落,但是,由于这一时期财政改革的重点是在财政收入方面,中国未能建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。所以,原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐碎片化。三、1999年以来的预算改革:走向控制取向的“预算时代”从根本上看,1999年的预算改革就是要建立一种控制取向的预算体制。这一改革主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购。这些改革一旦成功将在中国建立起一种“控制取向”的预算体系。一方面是在政府内部建立行政控制,即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”,由它来集中资源配置的权力并对每个支出部门的支出行为施加“外部控制”。另一方面是由人大对政府施加外部的政治控制。这主要是因为部门预算改革使得政府提交给人大审议的政府预算报告包括了比原来更加详细的预算信息(各个部门的信息),从而有助于人大从外部对政府预算进行政治控制,促使政府预算履行公共责任。改革以来,在中央和某些地方(如深圳)都已经出现了人大预算监督权力加强的现象。不过,目前预算改革的重点主要是加强行政控制而不是人大的政治控制,预算民主仍未真正进入中国预算改革的日程表。表1描绘了目前正在进行的预算改革的重点。当然,一种控制取向的预算模式可能很难同时兼顾支出的绩效,也可能会制约各个部门的创造性和灵活性。但是,对于中国来说,这个控制阶段是不可逾越的。首先,实行控制取向的预算体制有助于累积预算信息和培养预算分析能力。无论实行什么样的预算模式,都必须拥有基本的预算信息,都需要预算机构和各个部门具备一定的预算分析能力。长期以来,由于各个部门的收支行为是在财政部门的控制之外的,财政部门并不需要为了预算审查而收集与分析各个部门生产公共服务的过程、成本、技术等方面的信息,各个部门也没有压力和动机去收集和分析这些预算信息,因此,预算信息是非常分散和匮乏的,财政部门和各个支出部门也没有发展出必”需的预算分析能力。在过去五年中,随着预算改革的推进,财政部门和各个支出部门在预算信息的收集和分析方面都有所进步。但是,整体上看,仍然比较落后。例如,关于各个部门具体拥有多少资产,财政部门都不是很清楚的。迄今为止,几乎没有一个政府能够提供一个真正的、完整的政府财务报告。在这种状况下,实行一种控制取向的预算模式就非常有必要。其次,实行控制取向的预算模式将有助于培养财经纪律以及在预算领域落实法治原则。无论实行何种预算模式都必须首先落实财经纪律和预算领域的法治原则,如果没有这两个条件,那么,任何预算模式都很难成功。正如希克(2...