统一监管与多边监管的悖论：金融监管组织结构理论初探(一)摘要：金融监管组织结构理论是从1980年代才开始发展起来的一个崭新的理论。该理论把传统理论研究中被视为“黑箱”的金融监管内部运作和结构安排作为研究对象。研究表明监管组织结构对于监管目标的选择、监管手段的采用、监管决策的过程和监管效率和绩效都有着重大的影响。本文对统一监管与多边监管这两种组织模式进行了研究，对这两种组织模式在监管目标冲突、监管规模效应、监管成本、信息沟通等方面的特点进行了分析，在此基础上，总结了监管组织结构最优化的影响因素，提出了监管组织结构理论需要考察和研究的问题。一、问题的提出监管组织结构在具体形式上呈现出多样化的特征，概言之可以归结为两个基本的组织结构模式：统一监管模式和多边监管模式。统一监管模式由一个统一的机构实施对所有金融机构、金融产品和金融市场的监管，监管者不仅要对金融安全和稳定负责，防范和化解系统风险，还要对金融机构的审慎经营、商业行为进行全面的监管。这一组织模式又被称为“全能监管”(mega-regulation)模式。多边监管模式则由多个机构实施对不同金融产品、不同金融机构和不同金融市场的监管，监管机构间没有隶属关系，各自在其权属范围内执行监管权利、履行监管义务。多边监管最为典型的是金融分业监管模式，即由银行监管部门(中央银行或银行监管委员会)，证券监管部门(证监会)和保险监管部门(保监会)分别实施对银行、证券和保险的监管。按照查尔斯，哥德哈特、菲利普，喻特曼等经济学家的研究，多边监管的组织模式得到了较多国家的采用。他们对世界上70个主要国家(包括中国)金融组织结构进行分析以后发现，完全采用分业监管的多边组织模式的国家有44个，而采用具有统一监管性质的组织模式的国家只有26个。在采用统一监管的国家中，组建银行、证券和保险统一监管机构的国家有7个，组建银行和证券统一监管机构、银行和保险统一监管机构、证券和保险统一监管机构的国家分别是10、6、3个。但是，近年来，统一监管的组织模式开始受到越来越多的重视。从1996年开始，瑞。典、加拿大和丹麦等国减少了金融监管机构的数量，并开始向统一监管的方向发展。英国在1998年7月颁布《金融服务和市场法》，按照该法的规定，英国金融服务监管局(FinancialServiceAuthority，简称FSA)负责全英各类银行、投资基金、清算机构、保险公司、住房信贷合作社、证券与期货机构等的监管工作，一个取代传统的自律监管、单一的巨大监管机构建立起来了。对统一监管的关注在美国取消《格拉斯—斯蒂格尔法》以后达到了一个新的阶段，该法的取消意味着美国重新进入金融混业经营时代，毫无疑问，如何面对混业经营带来的新的挑战，特别是如何更为有效地监管越来越庞大的金融航母，是美国金融监管者的新课题。正是在这一意义上，美国不少经济学家敦促美国政府建立一个统一的监管机构，把所有的金融机构和相关的金融业务置于统一的监管之中。除了金融混业经营的现实要求外，日新月异的金融创新对监管组织模式也提出了新的挑战，而这是一个较早就受到关注的话题。罗斯和复拉塞(PeterS．Rose，DonaldR．Fraser，1985)指出，在某种意义上，金融创新可以看成是金融机构为了规避监管、躲避管制而产生的。金融监管一旦固定下来，在短期内将具有稳定性和持续性，这也将同时意味着，短期内也可能难以适应新的变化，甚至成为金融发展的制度障碍，许多金融创新正是在这一状况下产生的。在60年代出现第一张大额可转让存单的时候，对其应该进行如何的监管立即引来了人们的激烈争论。从大额可转让存单的性质来看，将其作为证券产品进行对待是合理的，然而如此一来银行经营该产品将违犯美国证券法的有关规定。对这一问题的解决看起来应该是如何定义证券的内涵和外延，从而确定大额可转让存单的性质。但是，对这一问题的认定是联邦储备银行的解释更有权威性，还是证券交易委员会(SEC)的解释更有权威性?在这里，我们可以看到分业监管的组织模式出现了冲突。类似的冲突在以后的监管实践中开始愈演愈烈，并且随着金融创新的拓展开始扩展之势。在70年代初期，当市场首次推出...