政府间事权划分研究目标模式、过程视角与顶层设计政府间事权划分一直困扰着中国学界和政府。过去30多年学界提出了众多改革方案和计划，然而事权划分改革却进展缓慢，绝大多数改革方案都被束之高阁。回顾过往文献，理出事权划分研究脉络，分析目标模式存在的困境及其难以解决的体制性障碍等因素，提出过程研究和顶层设计在事权划分研究中的作用――顶层设计不是过往目标模式的重复，有静态和动态两层意涵：静态层面是宏观改革方向和方案的制定；而动态层面则是在顶层设计过程中相关问题解决机制的构建，过程研究是顶层设计的一把必备钥匙，其目标是在设计过程中明确宏观规划，在反复互动博弈的过程中构建新的良性的问题解决机制。X321，F8121002-8129（2017）04-0066-11一、引言政府间事权划分一直困扰着中国学界和政府。政府间事权划分不清直接影响政府间财权和财力的理清，导致事权和财权不匹配、公共服务供给不足和缺位、地区不均衡等一系列问题。中国的发展不同于其他国家，走向何方、如何走都没有直接经验可循，政府急需能够直接应用的改革方案和计划，这为目标模式主导政府间事权划分研究提供了市场和空间。改革开放以来，理清政府间事权和财权就被提上议事日程，学界提出了众多改革方案和建议。然而过去30多年，事权划分改革进展缓慢，绝大多数改革方案都被束之高阁。除了在教育、农村医疗和社会保障等领域，中央政府开始主动承担一定的支出责任外，大多数领域没有大的变动。目标模式没能有效解释在如此重视也有如此多的讨论和建议的前提下改革进程仍然过慢的原因。而且随着改革进入深水区，问题越来越复杂，既有的教科书理论也越来越难以解释中国现象，也难以指导中国的改革实践。因而中共中央关于十三五规划的建议中首次提出的顶层设计即是在反思过往的目标模式，希望在对中国现状准确把握的基础上，从整体上思考中国的改革路径和策略。随后，“顶层设计”成为一个热门词汇，被寄予极大的期望即在解决发展中各种问题的同时，理清政府间事权。这些问题在于目标模式为何不能推动政府间事权改革？这一模式的困境在哪里？顶层设计跟传统的目标模式有什么不同，顶层设计如何可以解决目标模式存在的困境，是否能够承载如此大的期望，会不会成为继“转型”概念之后另一个大箩筐？本文试图通过回顾过往政府间事权划分的文献，指出政府间事权划分研究中目标模式的变迁及其困境，以及什么样的顶层设计才是可行的，并提出研究改革过程的必要性及其对顶层设计的指导意义。二、目标模式：寻找最佳改革方案政府间职能划分不清、相互重叠的现状导致经济管理和公共服务供给等领域问题不断。国际经验和中国现实都表明，政府间清晰明确---本文来源于网络，仅供参考，勿照抄，如有侵权请联系删除---的职能划分是实现善治的重要条件，寻找调整中国政府间职能划分的方案和措施逐渐成为一个重要议题，吸引了大量学者的关注。大家提出了各种原则、指导方案、改革计划等，试图解决这一颇为棘手的问题。不同的时期，有不同的关注点和不同的方案。从学习经验上来看，上个世纪80年代以东欧转型国家为主要学习对象，这是由于都面临着经济转型，有很多相似的问题。之后主要是受世界银行等国际组织的影响，转向欧美发达资本主义国家学习。上世纪90年代中期之前的研究重点是如何划分中央和地方政府间的经济管理权限。一些学者意识到事权划分改革最困难的是要知道如何合理划分中央和地方政府间的收入，以及建立一套机制使地方政府既有自我发展的能力也有自我约束能力和责任感[1]。有学者基于系?y工程理论中层级控制系统的设计原则提出中央和地方职能划分的形式[2]。他们认为，要把政府职能分解、细化，从而清晰明确地分到各级政府，减少讨价还价和暗箱操作。而且他们认为，地方政府在地方事务上应该有一定的自主权，而中央政府则应该负责宏观管理，比如总需求的管理、外汇收支平衡、价格平衡和全国性市场的建立。这一观点也得到了其他学者的认同，包括国家计划委员会政策研究室的肯定。1994年分税制改革后，地方政府尤其是基层政府普遍陷入财政危机，缺乏足够的资金提供公共服务。...