检视开发区管理机构的法律性质作者：邹奕作者简介：邹奕（1984-），男，湖南长沙人，四川大学法学院讲师，法学博士，主要研宄方向：宪法学，行政法学。四川成都610207原文出处：中南大学学报：社会科学版内容提要：作为地方行政组织，开发区管理机构的法律性质不甚明晰,将其认定为人民政府的“派出机构”抑或“派出机关”均具有一定的规范依据。然而，第一种定性在现实中将而对复杂的法律问题，如作出具体和抽象行政行为的主体资格问题；第二种定性则会遭遇明显的规范困境，它不仅背离了《地方组织法》对于派出机关的设置，而且不符合《宪法》有关行政区划的设计。应对这一两难之境的进路有三:其一是限定和控制开发区管理机构的行政权力，使其基本符合“派出机构”的定性；其二是修改《宪法》和法律，将其界定为一类新型的“派出机关”；其三是逐渐取消开发区管理机构的建制，代之以县级、乡级人民政府或者街道办事处。相比之下，第三条进路最为理想。期刊代号：D411分类名称：宪法学、行政法学复印期号：2018年01期关键词：开发区管理机构人民政府派出机构派出机关managementorganizationofdevelopmentzonepeople>sgovernmentdispatchedofficedispatchedagency：D922.1文献标识码：A：1672-3104（2017）04-0044-09一、两难之境：徘徊于"派出机关"与"派出机构"之间截止2006年12月，我国共有222个国家级开发区和1346个省级①开发区[1]，其他级别的开发区在数量上则更为庞大②。最近十年，各级各类开发区的数量仍在持续上升。当前，大部分经济技术开发区、高新技术产业开发区以及一部分其他类型的开发区均采取了政府治理模式③，因而陆续设立了开发区管理机构④。相对于开发区人民法院（下文将"人民法院"简称为"法院"）的设立，开发区管理机构的设立受到的质疑和批评较少⑤。然而，当论及开发区管理机构的法律性质时，法学界见仁见智，尚未形成统一的认知。开发区管理机构究竟是地方人民政府（下文将"人民政府"简称为"政府"）的"派出机构"⑥抑或"派出机关"？有学者将其认定为"派出机构"[2],有学者则将其认定为"派出机关"[3],还有的学者主张根据具体情况来界定其性质[4]。实际上，现行的相关立法对于开发区管理机构之法律性质的界定同样陷入了两难之境。作为一类普遍设立的地方行政组织，开发区管理机构行使着广泛而重要的行政权力。可以说，它们实际上发挥着一级地方政府的综合管理功能。但名不正则言不顺，由于开发区管理机构的法律性质不够明确，其在现实中存在的一系列问题难以得到根除。当然，我国并不缺乏直击开发区管理机构之定性的法律、行政法规（草案）以及地方性法规。然而，法律和行政法规作为中央立法位阶较高，但态度暖昧；地方性法规立场明确，但位阶较低。有鉴于此，本文尝试从《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下文简称"《地方组织法》"）以及其他法律的有关规定中探寻答案。窃以为，只有将该问题置于我国既有的法律规范中加以审视和研判，才能从根本上澄清理论上的误区、消解规范上的冲突以及纠正实践中的二、开发区管理机构作为人民政府的"派出机构"？将开发区管理机构认定为政府的"派出机构"具有一定的规范依据。相对于中央立法，地方立法更加支持这一定性。但是，如此定性将面对复杂的法律问题。（一）开发区管理机构作为"派出机构"的规范依据综观我国现行的中央立法，法律、行政法规并未将任何组织直接界定为政府或者政府工作部门的"派出机构"⑦。虽然如此，开发区管理机构作为政府"派出机构"的定性仍可见于少数较低位阶的中央立法。一方面，个别部门规章明确将开发区管理机构表述为"派出机构"。譬如，《安全生产违法行为行政处罚办法》第12条第1款就有如下表述："街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构。"另一方面，国务院工作部门的一些其他规范性文件将特定的开发区管理机构直接界定为"派出机构"。例如，根据《商务部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、海关总署、国家税务总局关于规范和促进边境经济合作区发展的意见》，边境经济合作区⑧应是"所在地人民政府的派出机构"。对于开发区管理机构的法律性质，如...