国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向应松年，林鸿潮［关键词］防灾减灾；体制性障碍；再改革［摘要］２００３年以来，中国的防灾减灾体制采取了一系列改革措施，但并不彻底，在现阶段还面临再次改革的任务。改革的核心是促进防灾减灾资源和能力的有效整合，实现政府防灾减灾职责和权力的明晰一致。本文主张，应当重构政府与市场、社会的关系以建立多元化的防灾减灾组织体系，彻底解决公共部门之间的“条块关系”，理顺纵向与横向的府际关系，建立防灾减灾的日常管理机构，实现灾害应急决策指挥机构与现场指挥机构的合理［中图分类号］Ｆ０６９．９［文献标识码］Ａ［文章编号］０２５７－２８２６（２０１２）０６－００１５－０７灾害问题的日益恶化，对国家防灾减灾提出了严峻的挑战。而在防灾减灾过程中，科学、合理的灾害管理体制又构成了至关重要的条件。所谓防灾减灾体制，指的是防灾减灾工作中的组织与管理问题。“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。”［１］从体制与机制的相互关系来看，体制是机制的组织载体，机制是体制的运动过程，而法制则为体制与机制提供明确规范。既然防灾减灾机制在本质上是一种制度化的灾害应对策略和方法，那么，体制解决的就是由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作方式来运用这些策略和方法的问题。同时，防灾减灾体制的核心内容，只有表现为定地发挥作用。在构建中国的综合防灾减灾战略体系中，深化体制改革并重构科学、合理的防灾减灾体制具有重要意义。一、改革的背景与总体思路２００３年，在ＳＡＲＳ危机的强烈触动下，中央政府随即展开了公共应急体制方面的改革。其核心举措就是在政府系统内部“强干弱枝”，着意打破“条块分割”。首先，将县级以上人民政府（而不是政府当中的各个部门）确定为绝大部分突发事件（包括灾害）应对的主责机关；其次，提出设立以政府为主体的各级应急指更多应急力量的综合协调能力；再次，将县级政府确立为应急管理的权责重心，并强调了属地为主的原则。这些［收稿日期］２０１２－０５－０２［作者简介］应松年，中国政法大学终身教授，中国法学会行政法学研究会会长，国家减灾委专家委员会委员主要研府管辖。对于这种特殊的“条块关系”，即便应急管理体制也仍然无法撼动。２００８年南方铁路部门和广州地方政府在春运方针上的反经充分说明了这一点。即使完全解决了一级“条块问题”，还可能面临着“条外有条”、“块挑战。所谓“条外有条”，指的是在政府之外掌握着更为强大的应急动员能力，而军队作应急救援突击力量，其作用更加不可替代以的应急指挥机构还远远无法实现这些资源的所谓“块外有块”，指的是对于跨区域的大规按照现有体制要由多个地方政府共同负责府之间也可能发生各种推诿和争执，２００８年方各省高速公路“你放我关”、“你关我放”就的例子。再如，在政府的外部关系上，尽管法会动员原则，非政府组织的作用也得到了强突发事件应对的权限并没有获得保障。一个是，在南方大雪灾中，电网企业（而不是政府了抢修受损电力设施的重任。由于许多受损身处人迹罕至的崇山峻岭，电网企业在开辟避免地要对部分耕地、林地、树木加以占用和于上述财产，电网企业并没有实施紧急征用形成的损害使其在雪灾过后招致了大量的讼。可见，尽管２００３年ＳＡＲＳ危机之后，中国及应急管理进行了一系列体制上的改革，但遇的南方冰雪灾害与汶川大地震后的情形来务并未完成。因此，中国的防灾减灾体制还次改革的任务，改革的目标仍然是实现防灾资源的有效整合，实现全社会防灾减灾能力灾减灾资源配置中的基础性作用，通过政府的引导和支持，主要由市场来提供防灾减灾的各种产品和服务。例如，防灾教育在整个灾害防治体系中有着十分重要的位置。但在目前，由政府直接提供普惠式的、广泛的防灾减灾教育还不具备可能性；即使是政府通过学校向青少年义务提供的防灾教育，也只可能是其中最基本、最必需的部分，远远不能满足全社会的需要。可见，在现阶...